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“城乡贫困联系”国际政策研讨会 会议背景

发布时间:2014-09-24

中国浙江•2014年9月2-4日)

1. 背景
      1. 处于城镇化进程中的亚洲正迅速崛起。城镇化也许有助于减贫,但它并没有解决亚洲包容性增长和长期贫困的问题。 实际上,若计划不周或管理不善,城镇化将加深贫困并产生新的贫困问题,同时也会给政府增加财政负担。向人口不断扩张的城市移民将加深城市贫困、降低生活水平,也无法保证所有的城市低收入人群获得社会公共服务。这将使城市更加拥挤、环境日益恶化,进而影响到所有市民。过去,经济增长和城镇化会相互促进。但如今,城市中的贫困现象日益明显。据估计,至2015年,亚太地区48%的人口及全地区三分之一的人口将生活在城市、城市边缘及迅速城镇化区域中的贫民窟或不宜居的环境中,并且这一趋势将愈演愈烈。亚洲城市越来越不宜居住,对贫困人口来说更是如此,这不仅影响到人们的健康、卫生医疗、生活质量、社交生活及安全,还会增加人们的心理压力和犯罪率。
      2. 许多亚洲国家的城镇化都是通过大城市的经济增长和移民来实现的,而不是循序渐进地进行规划。这种毫无章法的城镇化单纯依赖大城市的扩张而进行,同时影响到了低收入群体和中等收入群体,也造成了许多问题。城市越来越拥挤、人们的压力越来越大、贫民窟范围扩大、房价上涨、污染及气候变化问题日益严峻,影响着人们的生活和健康。
      3. 小型城镇发展:只有极少数政府有意识地为去中心化人居模式及边缘城镇化制定政策。在亚洲以外的地区,为了解决劳工市场和社会问题并实现更为均衡的城乡一体化发展,人们通常将小型城镇的发展同去中心化的工业化战略相结合。此种战略以灵活的专门政策为基础,通常十分有效。欧洲大陆、美国部分地区和印度都实施了此项战略。然而,东南亚及东亚的城镇化仍毫无章法,仅仅依赖大城市的发展而行。此次研讨会将讨论何种规模的城市才能更好地惠及周边地区和城乡贫困人口。小型城镇工业化同样可以惠及更多的城乡贫困人口,除此之外,会议还将讨论这一工业化进程如何为政府节省更多开支。
      4. 人口流动是亚洲城镇化的主要驱动力。虽然我们更多地关注从村庄到大型城市的人口流动,但还有很多人移居至小型城市,或居住在大城市的郊区或城中村。农民工大多属于在非正式就业领域的低收入群体。通常情况下,他们的收入并不低,但即便如此,他们及其家人仍面临着基本的住房问题,无法享受平等的城市社会公共服务。

       5. 当前,中国53%的人口生活在城市,1978年为20%,2018年预计将达到60%。为了使农村贫困人口脱贫并保持经济增长势头,人口流动和城镇化是关键的一步。城镇化有两个主要成因:一是城市向农村地区扩张(新增市民和大规模征地占40%因素),二是人口流动(占60%因素)。 虽然2.61亿流动人口中大多都聚居于大中型城市,但移居小型城镇(二、三线城市)的人口业已显著增长。中国的十二五规划及中国2030报告指出,要着力解决新旧城乡二元结构问题,即(a)为城市中的农民工提供平等的基本公共服务(住房、教育、医疗卫生、养老金)、改革户籍制度,并(b)进一步缩小城乡差距。李克强总理所作的2014年政府工作报告强调了新型以人为本的城镇化,并将其作为调整经济增长模式(在保持经济高速增长的同时,将内需的重点从出口平衡到国内消费)的一个重要维度。 城镇化通常也是城乡一体化发展的重要基础,它促进人口向城市流动,并逐步扩大基本公共服务覆盖率,从而全面覆盖城乡常住人口(包括流动人口)。 中国正在制定十三五计划,城乡转型是其中的重头戏。研讨会可以为此讨论献计献策。

      6. 城镇化贫困联系:很多文章研究了城镇化对经济增长、公平及城乡贫困的影响。其主要假设是:城镇化减少了贫困但加剧了不平等。 但这些研究发现并没有对生活质量和替代性城镇化模式进行深层次的讨论。虽然我们熟知城镇化和经济增长(及全面的减贫)的关系,但以下两点却鲜为人知:a) 新近出现的城市贫困及城市排他的形式和成因,以及b)这种贫困和排他性如何因城市规模而异,这些都鲜有人讨论。此次研讨会将回答这些问题。
      7. 大城市发展和人口流动之外的城乡贫困联系:随着城镇化的推进,中国及许多东盟国家的收入不平等状况正日益加剧。 虽然流动人口数量增长会加剧空间上和城乡发展上的不平等,但仍有许多农村的依赖性人口仍生活在乡村,他们的劳动收入也相对较低。户籍制度、粮食安全、医疗卫生和因大规模城镇化而生的环境问题都阻碍着人口向大城市流动。农村减贫工作的关键在于为农村地区创造就业岗位——无论是提高农业产量,还是其他工作 。大城市的城市贫困也在加剧,鉴于此,我们应该采取进一步去中心化的小型城镇模型。这一模型具有较强的从城市边缘到农村的联系,将更大程度地惠及贫困人口、环境和社会。
      8. 通过发展城市边缘地区进行减贫:基于大城市和人口流动的城镇化模型忽略了城市内部、城市边缘及城市之间的城乡贫困联系。长此以往,所形成的发展模式的经济效率将十分低下,社会及环境成本将十分高昂,对贫困人口来说尤为如此。因此,此次会议将讨论宏观经济层面的城乡贫困联系——这恰恰是我们常常忽略的。主要包含以下几个方面:
- 城中村贫困:在许多大城市的中心区域,还存在着务农活动,那里还居住着农民工。市政府及开发者通常会将这些城中村并入城市的工业区或居民区。这不仅会改变这些地区的农村特征、影响整个城市的环境,还会影响到居住在这些区域的农民工和村民,他们的生活条件将进一步恶化,不平等状况将进一步加剧。历史上,世界其他的大城市通常会将这些区域变为公园(例如伦敦的海德公园和纽约的中央公园),这些公园不仅可供娱乐,还十分环保。亚洲也可以效仿这些先例。此次会议将讨论城中村贫困,并为替代性土地使用规划和混合型城市发展模式献计献策。
- 城乡结合部贫困:许多贫困人口生活在城市边缘地带。可以利用便利的公共交通将这些区域转换为既相互关联又相对独立的城市群,这样不仅可以避免人口流动,还可以使该地区的低收入人群获得更好的工作和社会机会。 这些区域的发展不应将贫困人口拒之门外,而应找到更好的方法来接纳他们。这一点十分重要。此次会议将讨论城乡接合部贫困并为替代性基础设施规划提供建议。
- 去中心化的居住模式:每天,城市都需要来自于村庄或小城镇的流动人口。与此同时,大型城市也为小型城市和邻近村庄(半径50千米范围内)提供服务。在一些公共交通发达的城市,城乡接合部(例如“郊区”)通常是富人聚居区,而贫困人口则迁至城市中距离工作地点较近的地方。另一些城市需要负责发展它们的“郊区”并进行减贫。此次研讨会将讨论这种去中心化人居模式对贫困人口的影响,并为工业政策提供建议。
      9. 亚洲开发银行(ADB)与中国国际扶贫中心(IPRCC)正在进行一项区域技术援助项目(RETA 6502),项目重点关注城市贫困。在此项目下将举办两个关于城乡贫困联系的主题研讨会。第一次活动将于2014年9月2-4日在中国浙江举办 。第二次研讨将于2015年第一季度举行,中国国际扶贫中心、亚洲开发银行与一个亚洲国家政府(马来西亚或泰国)正在商定此次研讨会的举办事宜。浙江研讨会也将得到中国-亚洲开发银行区域知识共享项目(RKSI)的支持。

2. 城乡贫困联系研讨会
      2. 研讨会的目的是让政策制定者、研究者和城市发展规划者共享城乡贫困联系方面的知识和经验。这种联系是超越小规模人口流动和汇款(对国家来说扮演多重角色)的。除了在亚洲国家间进行知识交流外,此次研讨会还将提出若干建议,以供城乡发展规划方面的政策制定者采纳。
      3. 研讨会包括四个部分。城乡贫困联系方面的国内外专家将起草会议主题背景报告,包括:
 大城市城中村的贫困:讨论包含以下主题:
      (1)、中国城中村流动人口的贫困
      (2)、 印度及整个亚洲的人口流动及贫困
      (3)、 城中村能否成为惠及贫困人口的新聚居区?
      (4)、贫困-环境-气候适应联系
      城乡接合部贫困:讨论包含以下主题:
      (1)、变化中的社区动态及社会性别关系:印度案例
      (2)、贫困人口的就业机会以及中小型和大型城镇周边的汇款结构
      (3)、为什么一些工业区忽视了贫困人口?
      (4)、为农村贫困人口提供社会公共服务:城镇的角色——印度案例
      (5)、土地政策创新及展望
      通过去中心化人居模式进行减贫:讨论包含以下主题:
      (1)印度/喀拉拉邦的小型城镇发展
      (2)发展、贫困和就业:中国大城市之外的小型城镇
      (3)为城乡居民提供平等的社会公共服务
      (4)二级城镇与区域走廊:贫困对“郊区”发展的影响
      政策建议:除人口流动外的城乡贫困联系:讨论包含以下主题:
      2014年3月世界银行/中国城市研究的成果:中国的城镇化及工业化战略
      (1)中国十三五计划初步设想:城乡转型——除农业发展外的农村发展展望
      (2)为小型城镇发展提供公共财政服务支持
      (3)中国国务院扶贫办在城乡转型中的新角色
      12. 讨论:参会各方将进行互动讨论。发言应简短(15分钟以内),不设点评环节。讨论将围绕该地区的共性问题进行。会议最后,我们将讨论去中心化的城镇化发展与人口流动所带来的大城市发展,何种选择能更好地惠及低收入人群。
3. 研讨会的组织
      13. 第一个研讨会由中国国际扶贫中心(IPRCC)与亚洲开发银行(ADB)共同主办,由浙江省扶贫办公室承办。第二个研讨会(2015年举行)将由亚洲开发银行、中国国际扶贫中心与泰国或马来西亚政府共同举办。亚洲开发银行的许多专家将会出席此次会议,包括其东南亚局和东亚局的城乡发展专家、区域知识共享中心(RKSI)、经济研究局(ERD)、区域可持续发展部(RSDD)的专家。世界银行将为此次研讨会提供智力支持,分享2014年3月对中国城镇化进行的研究(同国务院发展研究中心合作)以及其他研究成果。
      14. 浙江政策研讨会的参会代表约80人,包括:来自七个亚洲国家的(中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、缅甸、泰国及越南)中央及地方部委的代表(约60人)及智库代表(约15人),来自某些发展合作伙伴的代表(亚洲开发银行、联合国开发计划署及世界银行)。约半数参会人员来自中国。
      15. 研讨会材料将通过会议网站(网址:http://www.adb.org/news/events/rural-urban-poverty-linkages-asia)发布或提供给参会代表优盘。研讨会成果将整合收录到会议纪要中,由亚洲开发银行及中国国际扶贫中心共同发布。会议成果将作为技术援助减贫网络研究成果的一部分及区域知识共享项目的交流材料。亚洲开发银行将准备此次研讨会的会议指南及讨论议题,在此基础上,来自合作伙伴国的参会代表需要准备简短的文章(3-5页),阐述他们如何解决贫困问题。
      16. 后勤安排将以后勤信息的方式单独发给参会代表。参加此研讨会是免费的,并且亚洲开发银行及中国国际扶贫中心将会选择性地承担一些参会人员的费用,后勤信息中将给出详细信息。