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国际减贫动态第五期 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困

发布时间:2009-07-15 信息来源:中国国际扶贫中心

 

有条件现金转移支付(CCT): 减少当前和未来的贫困

Ariel Fiszbein,Norbert Schady等,世界银行 有条件现金转移支付(CCTs)是指向贫困家庭提供现金支持,这种支持提供的前提是必须将扶助资金用于其子女的人力资本水平的提升。通常来讲,人力资本水平的投资包括两个方面的内容:健康和教育。健康方面的投资包括对5岁以下的儿童进行定期体检,成长监测和疫苗注射,对产妇进行产前护理,以及要求产妇参加定期的健康咨询讨论等。教育方面的投资则包括保证入学、出勤率达到80%到85%以及对在校表现的考量。大部分的CCT项目都直接向贫困家庭中的母亲提供现金帮助,有些时候也将这些现金直接拨付给在学儿童。 现在已经有越来越多的国家开始实施或考虑实施CCT项目:拉丁美洲所有国家都已实施,孟加拉、印度尼西亚和土耳其等国也开始大规模的启动,柬埔寨、马拉维、摩洛哥、巴基斯坦和南非等国也正在进行试点。此外,一些发达国家也希望通过这一项目来促进家庭对子女的教育投资,最近像纽约和华盛顿这样的大都市也开始在尝试。

在一些国家,CCT项目已经成为最大的社会援助项目。以巴西和墨西哥为例,该项目提供了上百亿美元的资金支持。特别是在拉丁美洲一些不平等现象十分严重的国家,CCT项目被看作是降低社会不平等、有助于打破贫困代际传递的恶性循环、提高儿童的健康水平、营养状况和入学率以及在国家层次上促进千年发展目标实现的有效方法。但这些目标都能够实现吗?是否有经验证据支撑?如何改善项目的实施?如何在还没有实施CCT项目的国家推行该项目?等等,这些都是本报告将要回答的问题。报告论述了实施CCT项目所需的经济和政治原则;展示了大量关于CCT的经验证据,特别是基于影响评估的结论;探讨了这些制度框架和影响数据对在实践中设计CCT项目的启示;最后分析了CCT项目所适合的广泛的社会政策环境。 报告显示,CCT项目确实改善了穷人的生活。通常这种现金转移支付都能够很好地瞄准贫困家庭,提高他们的消费水平,从而减轻贫困,在一些国家,CCT项目的减贫贡献相当巨大。并且报告还显示CCT项目的一些预期的负面效益并不显著,如使受益者退出劳动力市场等。进一步而言,CCT项目为改革目标偏离的社会补贴,提高社会安全网的质量提供了一个可行的切入点。报告指出CCT项目是一项针对穷人进行收入再分配的有效方式,当然不可否认的是,即便是设计最为精良、管理最为完善的项目也无法满足一个全面的社会保护体系的全部需求。因此,CCT项目也需要结合其他的干预方式,例如工作福利、就业计划和社会养老等制度进行补充和完善。

报告同时也阐述了项目受益者获得针对特定的健康和教育服务获得现金转移支付的必要条件。如果一个家庭在其子女的人力资本方面投资不足,例如其父母对这些投资的回报期望值过高而不会对子女进行投资,或者对健康和教育的投资很大程度依赖外部条件时,这样的家庭就符合了获得资助的条件。从政治经济学的角度看,这种有条件现金转移支付也优于无

条件的转移支付:当意识到他们的钱能够在长期内贡献于减贫,特别是他们的努力能够改善儿童福利时,纳税人资助穷人的意愿更强烈。 CCT项目的主要目标之一,是引导贫困家庭更有效地利用健康和教育服务。但是,对于最终享有的健康和教育的改善程度究竟如何,还缺乏清晰的证据。也就是说,CCT项目增加了这些家庭带子女进行防疫检查的可能性,却不一定能够改善他们的营养水平;在项目受益者中,总体入学率有了实质性的提高,却不一定能够保证学习成果。这就启示我们,要使CCT项目对人力资本积累的影响最大化,必须与其他项目相结合,提高健康和教育服务的质量,同时开发其他的支持性服务项目。同时也提醒我们需要针对关注项目产出的条件进行试验,而不能局限于服务获取本身。 CCT项目回顾

过去十年间,CCT项目在获得更多关注的同时,其本身的覆盖范围也在扩大,这不仅表现在参加项目的国家数量的上升,也体现在项

目规模的扩大上。墨西哥的PROGRESA项目在1997年启动时只有约30万个受益家庭,现在已经增加到500万个家庭。(这一项目在2001年更名为“机会”。本报告将沿用这一新的称谓。)巴西则从巴西利亚和坎皮纳斯市的现金转移支付项目开始,随后扩展到地方政府,各部门都开展了联邦项目,随后进行了统一和调整。今天,巴西的家庭补助金项目已经惠及110万户家庭460万人。在其他国家,CCT项目扩展的速度虽然没有这么惊人,却也不容小觑。例如在哥伦比亚,项目启动之初设立的目标为40万个家庭,到2007年已有150万个家庭受益。

CCT项目的覆盖范围在不同情境下区别巨大。一些CCT项目是国家层次的,另一些只是针对地区的或更小范围,还有一些只是小规模的试验项目。一些项目要求受益家庭只能将资金用于学校教育,而另一些,特别是拉丁美洲和加勒比地区的项目则要求受益家庭同时兼顾教育和健康。表1列出了本报告中提到的部分CCT项目。未收入表中的项目,一些是由于可获得的信息非常有限,而另一些则是因为部分地偏离了CCT的原则。 表1 项目规模及其限制条件

项目规模/目标瞄准
 限制条件
 
 健康和教育
 教育
 
国家层次
 家庭补助金(巴西) 机会(墨西哥) 人类发展债券(厄瓜多尔) 家庭在行动(哥伦比亚) 通过健康和教育实现进步(牙买加)
 现金转移支付(巴西) 社会弱者对策(印度尼西亚)
 
针对地区或更小的目标群体
 智利团结计划(智利) 社会风险规避项目(土耳其)
 女童中学援助项目(孟加拉) 日本减贫基金(哥伦比亚) 教育部支持项目(哥伦比亚) 基本教育发展项目(也门)
 
小规模试验
 家庭补贴(洪都拉斯) 针对婴儿和脆弱幼儿现金转移支付(肯尼亚) 规避危机(尼加拉瓜) 社会保护网络(尼加拉瓜)
 Escolar–Bogotá有条件补贴项目(哥伦比亚) Punjab教育部门改革项目(巴基斯坦)
 

CCT项目在社会政策领域所发挥的作用也因项目设计和所处的特定情境而在各地有所不同。最显著的差异表现在项目规模方面。从绝对值来看,CCT项目的覆盖面从110万户家庭(巴西)到21.5万户家庭(智利)再到仅涉及几千户的试验项目(肯尼亚、尼加拉瓜)不等。而从覆盖的范围来看,则从厄瓜多尔的接近40%到巴西和墨西哥的大约20%,再到柬埔寨的1%不同。从预算来看,CCT项目的成本从在巴西、厄瓜多尔和墨西哥这些国家占GDP的大约0.50%到智利的仅占0.08%而有所区别。最后,受益者的消费水平也从在墨西哥的占平均家庭消费的20%,到洪都拉斯的4%,再到孟加拉、柬埔寨和巴基斯坦的更低比例而有所差异。 在中等收入国家开展的CCT项目,大多都在寻求一种综合的减贫方式,以能够平衡社会援助和人力资本构建的双重目标。这些项目覆盖了从刚出生(或出生前)到青春期的儿童,要求为他们提供自出生起到5岁或6岁的健康医疗服务,以及随之而来的入学教育。这类项目大多由政府的社会福利部门,或直接向总统负责的其他独立部门负责操作。类似的例子包括巴西、哥伦比亚、萨尔瓦多、牙买加、墨西哥、巴拿马和土耳其的CCT项目。 墨西哥的机会项目是标志性项目之一。这一项目启动较早,并经过了慎重的改革,至今仍然运作得很成功。真正让其得以成为标杆性项目之一的原因,是它一直坚持收集数据进行影响评估,这些数据对公共领域的产生了影响意义,由此诞生了数百篇论文,被数千次提及。

巴西也是应用CCT项目的典范。与墨西哥一样,巴西的项目也启动较早,进行了较大幅度的改革,目前运作的项目(家庭补助金)与墨西哥的项目在覆盖面和重要程度上可以比肩。与墨西哥不同的是,巴西的家庭补助金项目中联邦的力量一直居于主导地位,在限制条件方面进行了较为柔和的、渐进的调整,以及更重视针对人力资本构建的再分配。同时,与墨西哥的机会项目不同,巴西的项目并没有设计明确的评估过程,于是也就很难得知其对消费、贫困、健康、营养和教育的确切影响。 智利团结计划根据不同的情况采取不同的运作方式。项目仅针对极端贫困人群,即智利总人口的5%。这一点有别于经典的CCT项目对不同人群分别量体裁衣的设计。与社工密切接触的家庭开始了解能够帮助他们摆脱极端贫困的行动,从而致力于能够从中获益的针对家庭的行动计划。现金转移支付本身只是想激励受益者们更好地利用社工提供的服务。因此,智利团结计划本身自成一格,虽然其他一些项目都在不同程度上借鉴了它的经验。 CCT项目的另一个原则是关注低收入国家的教育。项目通常只涉及教育领域更为具体的方面,其中一些只关注中学教育(孟加拉的女童中学援助项目,柬埔寨的日本减贫基金和柬埔寨的教育部门支持项目),另一些只关注小学(例如玻利维亚和肯尼亚的项目,以及尼日利亚和坦桑尼亚的项目建议书),也有一些项目二者兼顾(印度尼西亚的社会弱者对策项目)。这些项目的设计理念不尽相同。孟加拉的女童中学援助项目是消除当时存在于教育领域的性别差异的战略的一部分,而印度尼西亚的社会弱者对策项目是在东亚金融危机之后防止退学的应对措施。在肯尼亚和坦桑尼亚,项目则是为了应对艾滋病引发的危机对婴儿和脆弱儿童造成的威胁。 CCT项目也需要同其他现金转移项目相同的运作制度,这一制度至少包括几个方面:1)如何确定对象资格以及批准程序;2)提供转移支付的机制。同时最好建立监测评估体系,CCT项目需要找到一种方法来监测设置的限制条件的约束力,并协调运作项目所涉及的不同机构。CCT项目在这些方面都无可挑剔,在一些国家已经成为现代社会转移支付实践的典范。

几乎所有的CCT项目都结合了地域瞄准和家庭瞄准,不只局限于向穷人提供现金转移

支付。许多项目也采取以社区为基础的瞄准方式或通过社区审查对象资格的方式,来增加透明度。在许多国家,CCT项目都率先掌握贫困数据,建立或改进家庭瞄准体系。所以可以毫不夸张地说,CCT项目在总体上推动了目标瞄准项目的发展,并提高了瞄准度。 多数CCT项目采用了最新的技术体系进行前瞻性的管理,在监测评估方面尤其如此。CCT项目的两个天然特征,即多社会行动者参与和需要大规模信息管理来保证限制条件的约束力,都在许多方面促进了监测评估的有效进行。多数项目都具备的良好的监测评估体系,以及在存档和信息方面的高度透明,虽然并非CCT项目固有的过人之处,却也使其非常受欢迎。CCT项目重视评估的风气,超越了社会政策的传统做法。许多项目都基于可信的反经验事实进行了影响评估,其中大多都至少在启动初期进行了实验。这种评估的风气不止在CCT项目之间传播,也从对同一国家的其他项目产生了积极的影响。 CCT项目的功能及其设计一直在改进。基础模式在早期取得的成功,促使各国去应对随之而来的挑战:对社会服务覆盖范围的强调,是否应该辅以对服务质量的改善?项目的资助条件是否应该改变,例如进行绩效奖励或是提供其他服务?怎样才能保证项目所支持的儿童完成学业后能够顺利就业或继续深造?在不同年纪的儿童之间如何平衡?在某些国家,CCT项目通过调整基本设计来解决这些问题;而在另一些国家,则催生了其他项目的变化。 关于CCT项目的讨论

虽然市场推动的经济增长已经成为许多国家减贫的主要推动力,但是仅凭市场一己之力还是远远不够。公共政策在为市场运行提供制度保障、提供公共产品和纠正市场失灵中居于核心地位,同时能够促使增长对减贫发挥作用。向贫困家庭直接进行资源再分配是政府能够采取的有效手段之一。虽然直接的现金转移支付在替代相应的公共投资方面机会成本较高,也可能无法对受益者进行积极的激励,但仍然有大量证据表明,这种转移在许多例子中都是公平有效的。 CCT项目要求贫困家庭以特定的方式对子女的人力资本进行投资。对于经济学家来说,对所要帮助的人加以约束是个悖论。本报告将评述对有条件现金转移支付的讨论。 就对现金转移支付加以条件约束有两种主要的论点。第一种认为对儿童人力资本的私人投资太低,而第二种则认为除非对“值得的人”采取“对的行动”,否则政治经济条件对于再分配的贡献甚小。 持第一种观点的人认为,对人力资本的私人投资在两个方面“过低”。首先,如果家庭决策者对子女教育和健康的投资缺乏正确的认识,或者对于这些投资的回报抱有幻想时,即使针对单个儿童的私人投资达到最优水平,也问题百出。例如,父母对教育对收入的影响可能估计不足。来自发展中国家的许多例子可以提供佐证。在墨西哥15到25岁的群体中,对学校教育回报率的期待(根据受访者对问题的回答进行计算)比实际的回报率(根据家庭调查的数据计算明瑟回报率Mincerian return)要低,而那些父亲受教育程度较低的受访者得到的反馈则更为明显(Attanasio和Kaufmann,2008)。在多米尼加共和国的一次收入调查显示,八年级学生对中学教育的回报率预期仅为1/4到1/3(Jensen,2006)。

父母也可能会严重低估了未来,特别是在对子女投资的回报率方面——即所谓的“不完全利他”。与此略有不同却同样值得警惕的是,利益冲突不仅在父母与子女之间存在,相应地,也可能存在于父母之间。母亲可能更倾向于满足她所有子女的目标,或更加照顾她的女儿。这种倾向使得现金转移支付项目更多地给予母亲而非父亲,事实上大多数CCT项目也是这么

做的。在许多南亚国家,女孩的入学率比男孩要低得多,然而女性教育的回报率在工资水平和子女健康方面都不亚于男性。对于考虑自身利益的父母来说,对女孩教育的低投入可能是一种理性行为,因为女孩可能需要更多的钱来准备嫁妆,而且会嫁入丈夫的家庭,而男孩更有可能留在家中照顾父母,然而充分的证据表明,这种做法会导致社会产出效率低下。CCT项目迫使父母将他们的女儿送进学校,是解决这种低效和不平等的性别分化的途径之一。 总而言之,上述这些基于信息的、来自实施者视角的,或是基于行为的观点,为更老套的、专制的、有条件的物资再分配论调提供了微观基础。 对儿童健康和教育的私人投资“过低”的第二种解释是个体的最优水平可能会低于社会的最优水平。当家庭之间的教育和健康产生积极的外部性时,就会产生这种结果。从经验来看,许多对健康的投资都有着重要的外部利益。教育方面的外部性可能是训练有素的工人的回报率越来越高,或者教育会减少犯罪。 这些外部性究竟有多大,(有条件的)现金转移支付是否是改善这些外部性的最佳手段,仍然无法断定。大多数国家的教育和健康服务仍然需要加以补贴才能够维持,其中许多都是免费提供的。要讨论是否需要进行额外补贴以抵消这些家庭获得教育和健康服务所需的直接成本和机会成本的话,那么从外部性的角度看,就需要证明这些外部性足够大。

政治经济学派观点的核心是,目标瞄准可能会减少受益者与转移支付项目的纳税人的相对比例,从而削弱对再分配的支持。大量文献认为解决之道是建立更为广泛的再分配体系,并将中间阶级也纳入其中。本报告认为另一条可行的方式是唤起支持者的利他动机:一个将目标瞄准的转移支付看做“纯粹的救济”而持反对观点的人,可能会因为这种转移支付成为“社会契约”的一部分,要求受益者为改善自身及其子女的生活采取实质行动,转而加以支持。 CCT项目的理念中,包含了一种新型的国家和受益者之间的社会契约。这一理念通过在大量项目中使用“共同责任”(而非“条件”)一词表现而得以彰显,至少在拉丁美洲的项目中是如此。当条件被看成是共同责任时,受惠者就被当作是有行动能力来解决自身问题的成人看待,而国家是这一过程的合作伙伴而非负全责的保姆。在不同条件下,CCT项目可能并非是一个自发的、透明的、无条件的现金捐赠,不是一种公民权利(这种观点更接近于无条件转移支付的书本定义),而是大量的、多采取实物形式的、由不同的提供者如非政府组织和地方政府提供的专项转移支付。这样,对转移支付进行针对“良好行为”的条件约束,与其他的一些限制,例如投票给某一特定政党或加入某一指定社会组织相比,就显得不那么专制。 此外,针对儿童的人力资本构建而非简单地资助他们的父母,使CCT项目成为一种促进机会获得的手段,从而提高了其政治接受度。毕竟,我们不能因为贫困而指责儿童。于是,利用公共资源支持贫困儿童的人力资本发展使CCT更像一个减贫项目而非援助项目。同时,出于认为母亲能够比父亲更好地使用资金的广泛共识,向母亲提供资助也在情理之中。 结论是,即便某个狭隘的技术评估表明在某些情况下无条件的转移支付比CCT项目更合适(即没有证据表明贫困家庭获得的信息不充分,或存在“不完全的利他”),CCT项目的约束条件也由于能够带来更佳的政治经济平衡而合情合理。政治进程几乎不可能向穷人提供大量的现金转移支付,除非能够证明受益者在某种程度上采取“积极的措施”。拉丁美洲的经验表明,即便没有剧烈的政治变化,现金再分配模式也正在越来越多地与特定形式的有条件的转移支付相结合……