气候变化治理（一） James Meadowcroft，世界银行 本文将探讨气候变化治理领域所面临的挑战，并对各国政府采取各种政策及措施缓解和适应人为导致的气候变化进行重点考察。

本文将分 5个部分展开论述。第一部分描述气候变化问题的总体特征；第二部分介绍施行应对气候变化的治理所需考虑的先决条件；第三部分探讨气候变化治理的主要维度；第四部分展示这一领域最近的创新行动；第五部分提出了一些补充性结论。

行文之初需要对本文分析范围加以强调：

首先，本文的关注点是国家政治体和国内行动，而非国际组织或气候领域的全球管理体系。当然，我们的确需要在全球层面上采取集体行动来应对气候变化。但本文将讨论国内治理而非国际治理。虽然社会互动类型在不断变化，各国在国际经济格局中相依相存的程度在加深，一些国家政权也确实臣服于超国家制度，然而国家仍然是现代世界最重要的政治权力核心（Pierre和 Peters，2000）。国家制定和实施国内法律，以强制税收的权力掌握着重要的财政资源，控制着裁决纠纷、分配资源和迫使服从的各种体系（Gill，2003）。代表机制和民主诉求使国家为其公民的公共财产采取的行动得以合法化。在国际层次上，也是国家来达成协议。自 2008年的金融危机以来，我们能够更清晰地看到，在动员集体资源、解决重大社会问题时，国家仍然是最强大的机构。

其次，本文主要讨论施行气候变化治理的过程和制度改革，而非具体措施（如碳税、温室气体排放管制、贸易体系等）的设计，更多地关注针气候变化治理的整体机制，而非某些特定政策路径的优缺点。当然，具体的措施和路径也对公共体系提出了特定的要求。例如实施碳税就需要一个有效的国内税收系统，而温室气体排放管制和贸易体系则需要适当的监管机制。

1. 气候变化对治理提出挑战 已有充分的科学证据表明，人类活动正在导致气候变化（IPCC，2007）。虽然气候变化的速度和影响仍不确定，但显然存在引发明显负面后果的风险（Schellnhuber等，2006）。要稳定大气中温室气体的浓度，需要在当前水平的基础上大幅减少年排放量。一些发达国家的政府已经在讨论到本世纪中叶将温室气体排放量在 1990年的基础上减少 80%。然而如果政府间气候变化专门委员会（IPCC）呼吁规避的气候危机最终爆发的话，来自发展中国家的温室气体排放量会在本世纪中叶之前就激增到一个峰值（Höhne，Phylipsen和 Moltmann，2007）。此外，无论如何努力来缓解未来的气候变化，我们的社会都不得不在几十年内被迫适应业已发生的持续变暖。

减少国际排放量要求我们彻底改变目前的生产和消费方式。向低碳经济转变意味着包括农业、运输、建筑、林业和能源等在内的主要经济部门的转型。这就需要开发和应用新技术，以及开辟新路径。在实现和加速向低碳发展路径的转变中，政府发挥着至关重要的作用。

目前，每个国家仍有充分的自主权决定在多大程度上涉及气候问题。一些国家已经采取了明确的措施，另一些国家却仍然无动于衷。随着气候变化已经和将会导致的影响的逐步加剧和越发的不可忽视，这种情况将在在未来几十年内得以扭转，国际社会在采取行动（缓解气候变化以及针对气候变化的适应性行动）方面的共识也会不断加强。这并不是说富裕程度不同、排放量和排放历史也不同的国家应该在缓解气候变化中做出等量的贡献，而是指采取适当手段应对气候变化将会被视为国家层面“善治”的必要因素。一个政府要想得到其公民和国际社会对其合法性的承认，必须首先在这一问题上展示决心。而采取切实行动的国家，也会无法忍受那些不愿分担共同使命的国家。

换句话说，每个国家都愈发别无选择地需要推行针对气候变化的治理，而非仅仅是那些更具热情的国家、更富裕的工业化国家、或是人均排放量更高的国家。

气候变化本身和针对气候变化的应对都会带来严重的经济后果，这就不可避免地涉及到其他国际经济问题：1）国际金融流动；2）贸易政策；3）发展援助。例如一些国家（包括美国和欧盟成员国）已经从调整关税的角度来限制从没有针对气候变化采取行动的地区进口产品。随着发达国家缓解气候变化的成本升高，而高碳排放的产业（及衍生就业岗位）向缺乏相关规制的地区转移，这个问题无疑会吸引更多关注。

这些事实警醒发展中国家尽早关注气候变化问题，将可能危及其发展的经济和政治影响降到最低。墨西哥最近出台了排放控制目标，收到了良好的经济和环境效果。海湾地区一些石油出口国在碳回收贮存（CCS）和可更新能源技术方面也有类似的尝试。

气候变化问题一些广为人知的特征，也对当前的治理机制造成了困扰，包括：

¤社会影响。温室气体与在过去两个世纪中不断提高人们生活水平的工农业活动密切相关。要转变目前的生产和消费方式，大幅降低排放量，并针对气候变暖采取必要的适应性行动，就需要从根本上改变现代生活实践。如此大范围地进行有意识的社会调节，在许多方面都是史无前例的挑战。

¤科学上的不确定性。虽然我们对于导致气候变化的过程及其对人类社会的影响已有所了解，但仍有太多的不确定性，特别是关于气候系统的敏感性（大气中温室气体浓度上升一定程度时，会带来多大程度的气候变暖）；地区性的气候影响；以及对生态系统产生的后果等。而目前的气候体系可能突发严重断裂的“突变点”也引起了关注（Lenton等，2008）。我们所了解的越来越多，但在可预见的未来，不确定性仍会继续。

¤分配和公平之间的联系。气候变化及应对气候变化，都会对不同的群体产生不同的影响。其中一些影响是可预见的，另一些则仍不确定。气候变化的“重新洗牌”改变了各国家、地区、企业、社会阶层和个人所面临的风险和机会。对政府而言，（国内和国际）公平问题一向非常棘手，而气候变化又雪上加霜（地区差异、南/北紧张、能源和贫困问题等）。

¤长期框架：自工业革命以来，来自化石燃料燃烧的温室气体排放量持续升高；气候系统每十年、每百年、每千年都在变化；而控制气候变化是对本世纪的治理的挑战。这些长期性问题不能通过四年一度的选举周期、两三年的部长或高级官员任期、或是日常政治生活每天或每周的变化而得到解决。

¤全球启示：气候变化的原因和影响都是国际的。各国之间的经济联系和其他联系更突出了采取集体行动应对气候变化的重要性。当然，在如此大的范围内协调国际行动是个巨大的挑战。

这些因素都使政府更加难以有效地管理气候变化。这些因素并非气候变化问题所独有，其他问题和政策领域也具备相似的特征，但鲜少同时如此凸显。

毫不意外的是，就管理气候变化而言，现有的治理结构和过程并不理想。现代治理制度中著名的宪法机制、代表制度、联邦结构、部门分立、职业官僚、政策框架等，都经历了复杂而漫长的制度演变、各国之间互相模仿学习、反复汲取教训重新设计过程得以最终确立。在整个 20世纪，OECD国家的政府活动更多地关注“安全”（秩序维持和公正管理）、“经济”（推动经济增长、货币稳定、竞争和消费者保护）和“福利”（福利国家、公共物品提供、“社会安全网”）。而在相对不发达的地区，政府过去 60年的发展关注点始终是加速“发展”，即一个涉及了经济、社会和政治进步的多维度进程。自 20世纪 60年代末以来，环境治理的现代制度开始进入发达国家的视野，随后扩展到发展中国家。但是与政府架构中其他更为完备的部分相比，仍然显得很薄弱（Meadowcroft，2009）。气候变化为创新和治理实践提出了新的要求。

在文献中关于民主国家应对气候变化（和更广泛的环境问题）的重重困难有大量的讨论（Lafferty和 Meadowcroft，1996；Eckersley， 2004）。有证据表明，与非民主国家相比，民主国家在削减温室气体排放方面的表现乏善可陈。其阻碍因素包括：政客在启动可能影响投票的改革时（例如征收更高的能源税）难免犹豫；政治领袖会倾向于反对其政敌倡导的更严格的措施从而吸引选民；强大的经济体能够施加影响保护其既得利益，抵制变化；多“否决点”和制衡原则的存在延长了决策过程；以及媒体在简化和分化辩论时的自相矛盾等等。

这些现象都在现实中确实存在，它们的良好运作对更有效地施行气候变化治理非常重要。而另一方面，民主国家与非民主国家在气候领域的表现区别究竟有多大，这种区别又究竟有何意义，此刻尚不明朗。上述现象是民主政治中的常态，而政治和行政过程也常常会造就反常的结果。当然，类似的过程在非民主国家也同样存在——只是以隐蔽的方式。从长期来看，非民主国家政府也需要关注其政策对公民的影响。政治和政策竞争在任何国家都必然存在，只是形式不同。

需要谨慎对待民主国家和非民主国家的气候政策绩效对比的结果。一般而言，要想对政策变化进行研究，所需的最短期限是 20年（Sabatier，1993），而针对气候变化这种长期性问题进行研究，所需的期限会更长。此外，由于根本不存在致力于减排的非民主的发达工业化国家，那么得出普遍性结论所依据的案例明显有所欠缺。

关于民主政治体系优越性的论调说明民主并非能够永远进行明智的决策。这是不言而喻的。不过民主体系的灵活性、适应性、选民和政客从过去政策失效中汲取经验的能力都不容小觑。选民会牺牲短期经济利益来支持某一政策以谋求长期收益和集体价值。如 20世纪 70年代关于“国家财政危机”（O’Connor，1971； Offe，1982）的大规模讨论，其动因就是政党的漫天许诺，刺激了选民要求昂贵的公共服务的呼声。那次事件最终并未导致政治垮台。选民逐渐意识到政府支出不可能无限制地增长，而长期赤字会引发通胀，政客们便成功地使选民接受以减少公共服务和削减公共开支的“短期疼痛”换取“长期收获”。

不同的政治体系是以复杂的政治、经济和文化因素为基础的，所以缓解气候变化方面的任何成绩都会在短期内使政治形式变得更民主、或是更专制。然而无论如何，更长时间内在管理气候风险方面的政府失效，无疑会导致政治不稳定和政权更迭。

与考察民主国家和非民主国家的差异相比，同一类型国家之间的绩效差异更值得关注。例如，某些发达国家近年来通过出台政策减少了排放（德国、英国、瑞典），另一些发达国家则没能抑制排放量的增长（加拿大、美国）。政治体系的特点（选举和政党结构、总统和议会构成形式、联邦制还是统一制等）会对利益表述、政治竞争、政策制定和实施产生影响，但如何影响气候领域的行动，是支持还是反对采取措施，取决于诸多特定条件。结构性经济因素、行政和立法实践、观念（例如政治文化和意识形态分化等）都起着重要的作用。例如从结构来看，主要依靠化石燃料出口工业的国家在减排方面缺乏热情，在采取可更新能源方面也更犹疑不定。以瑞典和挪威为例，二者有着相似的政治传统，对气候变化都保持着高度关注，也都积极参与了国际气候公约，然而瑞典在摆脱化石燃料依赖方面所作的努力有目共睹，挪威则不然。此外，有证据表明有着共识性政治文化（反对冲突和诉讼）及国家干预推动集体工程的传统（社会民主主义国家和法团主义国家）的国家，能够更有效地解决环境问题（Lafferty和 Meadowcroft，2000；Duit，2008）。

因此，与评述民主国家和非民主国家各自的绩效相比，从整体上考察有利于积极气候政策的机制更具建设性。当然，任何机制都必须根据一国特殊的制度条件进行不同的调整。

气候变化治理仍然是个新课题。虽然一些发达国家已经启动了温室气体排放控制体系，但该领域的政策实践不超过 15年。而适应性行动则更是全新的领域，人类社会只能摸着石头过河，试验各种方法的优劣。关于气候变化治理，仍然没有成文的规则或公认的“最优策略”指导手册来传递经验。所以，本文将围绕核心概念和实践案例展开讨论……