气候变化治理（二） James Meadowcroft，世界银行

（续前期） 2）将气候变化纳入发展决策 Bundtland委员会 20多年前提出的可持续发展这一概念的核心理念是环境与发展决策应当紧密相连（WCED，1987）。气候变化正说明了这一点。只有与经济社会现实条件和预期目标相一致，气候变化政策才会行之有效。尤为重要的是，气候变化政策应纳入主要社会经济部门（能源、工业、交通等）及主要地区（省、市等）的发展规划中（ Lafferty， 2004）。

将气候变化纳入发展决策，需要在不同目标之间形成合力（Gibson等，2005）。例如，一些旨在减排的方法可能会带来积极的经济效益（取消能源使用补贴可以节省经费、减少排放）和健康效益（从煤炭到煤气的转变可以减轻城市空气污染，降低相关的呼吸系统疾病发生率；改进农村灶具能够改善室内空气质量），改变深耕农业也有许多好处如抑制土壤退化、提高土壤固碳能力、减少化肥投入等等。

政府组织可以采取下列方式，将气候变化纳入发展目标： ¤在每个部门或机构指派专门人员或工作组负责气候变化问题； ¤责成国家、部门和地区发展规划对气候变化的缓解和适应问题加以考虑；

¤召开关于气候变化的部门或地区圆桌会议，促使相关利益者探讨当前发展路径的气候影响；

¤将气候问题纳入所有公共机构，特别是能够影响能源治理、林业和土地利用规划的公共机构的责任范围；

¤要求所有大型基础设施建设项提交气候变化影响报告（包括缓解和适应两个方面）。

从广义上说，“纳入”需要在制定部门政策时将气候变化因素考虑在内（Lenschow， 2002；Nilsson和 Eckerberg，2007）。因此在制定交通政策时需要权衡如何缓解气候变化，建筑产业政策也同样。如果能够及早关注气候变化，后期的调整和完善成本就会显著减少。

例如过去 20年中许多国家的能源政策都强调市场改革，在能源部门引入竞争机制，并建立起监管体系为消费者提供低价、稳定的能源供应（Doern和 Gattinger，2004）。但气候变化因素仍未能在新的电力供应体系中有明显体现。气候变化正日益上升为政治议程，电力供应部门的执行机构应作出切实调整，实现低碳电力供应，将提高能效视为自身重要责任之一。

公平是气候治理的另一个重要因素。气候变化会对公平问题产生复杂的影响。追求公正是人类社会的基本属性，公平是无价的。然而从治理的角度看，公平也具有工具性价值。追求公正会使社会行为人更倾向于接受风险，而感受到不平等则会激发社会对抗，使政策实施阻力重重。因此需要再三考虑适应和缓解政策对不同社会群体可能产生的不同影响。例如取消化石燃料补贴或征收碳税可能会伤害脆弱群体，就需要采取再分配措施保护穷人免遭这些管制政策的影响。

研究表明，无论是公共机构还是私营机构，在危机关头都更容易改变传统的行为方式。相关利益者相信他们必须做出改变才能够继续生存，就能够达成共识，促进改革。因此，各部门和地区的再发展规划就为将气候政策整合到经济社会行动中创造良好的条件。

例如，目前的经济低迷就为政府提供了一个通过气候政策进行经济激励的绝好机会，可以将基础设施投资引导到有减排潜力的部门和项目上去。也可以在项目目标中加入气候变化的适应性指标，使新开工的基础设施建设能够适应未来几十年的气候条件变化。瑞典就是借助经济危机促进环境改善的良好典范。20世纪 90年代瑞典遭遇了一次严重的经济低潮，失业问题严重，福利支出捉襟见肘。然而瑞典并未舍弃环境目标，政府始终将可持续发展置于经济复兴政策的核心（ Eckerberg， 2000）。

气候变化治理不仅需要构建特定的制度、组织和政策，也需要将气候变化纳入到政府的日常事务中去。不同国家在不同阶段可能会有不同的侧重。

3）社会动员社会动员对有效应对气候变化至关重要。社区、企业、家庭和个人都必须改变既有的行为方式，在减少温室气体排放中采取积极的社会行动和技术创新，并进行自我调整适应不断变化的气候条件。气候变化治理的核心是动员积极的社会力量应对气候挑战。实现这一目标可以采取如下方法：  

¤通过持续的经济手段对社会行动进行有选择的激励，如鼓励提高能效，摒弃碳排放高的能源利用方式；

¤针对气候变化的缓解与适应开展公共教育，需要：修订大中专院校的课程；增强新闻记者的意识，因为大众媒体是联系公众的重要渠道；有必要针对专业性组织（医生、科研人员、护士、建筑师、工程师、公务人员、教师、农民等）、商业协会和贸易联盟等进行教育，它们能够与其成员有效沟通并为他们提供更易于接受的信息；

¤促进城市和地方参与。气候变化在不同地区有不同的表现形式。目前世界人口绝大多数居住在城市，地方层次的治理与市民的日常生活密切相关。要使普通市民真切地了解缓解和适应气候变化的行动，城市和地方政府是关键。将这些行动纳入社区建设，就能够够促生显著的变化；

¤鼓励主要社会经济部门的利益相关者参与。许多具体的减排和适应性战略都必须在部门的基础上制定和实施，所以动员主要部门（商业、工会和环境组织）的参与是采取行

动的首要条件（ Glasbergen，Biermann和 Mol， 2007）；

¤鼓励积极的公共讨论。气候变化治理包含了许多复杂的、相互冲突的决策和艰难的政策选择。这些决策会对长期的社会福利和成本/利益分配造成影响，所以市民参与决策就势在必行。如果他们能够参与公共思辨和讨论，就会更清晰地了解决策者进退维谷的两难困境，也会更乐于承担为应对气候变化而调整自身行为的集体社会责任。

政府对社会动员的态度历来就是矛盾的。一方面，如果市民能够积极地支持政府行动、赞赏各部委工作的话自然是皆大欢喜，然而另一方面，激进的市民和相关利益者可能会索取无度，而开放的公共辩论会引发对官员的批评，加重政策建议的阻力。有时相关利益者和公众会组织起来阻止改革进程，或抵制政府行动对不同人群造成的影响。而发达国家政府有时在“教育”方面会更加谨慎，他们声称只能提供“信息”，而消费者需要自主决策。然而多数情况下消费者并不信任来自政府的信息（如一再重申确保粮食安全）。一旦公众认为政治信息背离事实或有失公允，政府就很难再取信于民。

然而，气候变化所需要的社会变革程度以及气候变化影响的持久性（50到 100年甚至更久）使有远见的政治家和有效率的官员无法“脱离”群众来制定成功的政策。如果大众对政策导向不满，他们有太多机会阻挠政策实施或迫使政府进行调整。当然政府也不可能提前预知未来几十年内的低碳经济增长路径。所以（当一些社会行动者努力避免适应或缓解行动带来的成本时）阻力还会继续。最好的解决方案是促进主要相关利益者在政策辩论和设计之初的参与。

4）学习如何施行气候变化治理人类社会才刚刚开始理解气候变化问题，以及针对气候变化管理建立各种制度和措施。因为我们的所知非常有限，所以，本着“学习”的态度施行气候变化治理至关重要。  

这种以学习为导向的方法包括：

¤以可重复的方式进行政策制定，即在新一轮政策设计和实施启动之前，首先确立具体目标、选择政策工具、实施政策并评估结果；

¤设定可测量的目标和指标。清晰的目标有利于监测其实现进度；

¤建立监测体系追踪与气候相关的变化及政策影响；

¤组建独立评估组织，严格评估环境条件、人为影响及政策效果。这些独立于政府执行机构之外的评估组织能够提供客观的建议从而为公众所接受，不受政治干预的影响（Meadowcroft，2007b）；

¤在政策设计、社会行动和技术发展领域推行实验方法。在生活的方方面面，人们都通过实验来尝试新理念、积累经验和推动创新。政府在进行政策选择、支持新的社会实践和新的技术解决方案时也需要进行实验（Kemp，Rotmans和 Loorbach，2007）。实验总是存在风险，无法提前预知成败。然而通过对一系列实验进行管理，可以有效地规避风险，选择成功几率更高的方案。此外，即使成功的经验中也会有需要记取的教训；

¤提高气候变化治理的透明度；

¤促进社会“自省性”，即通过政治论坛、决策机构和公共领域等，针对社会目标及其实现方法进行持续的集体反思（Grin，2006； Voß和 Kemp，2006）。

虽然“以学习为导向”的方法优势明显，然而政府在采用时却常常犹豫不决。许多国家（包括许多发达的民主国家）的官员依然对就政策手段和政府行为绩效进行独立评估的想法心怀恐惧。政客们担心“实验性”政策手段的说法会显得缺乏深思熟虑，他们需要对政策问题给出确定的“答案”。然而向公众解释为何无法回答所有的问题，为何有时最好能够进行政策试点随后从中吸取经验，正是政府公共教育使命的一部分。公众教育不能只局限在气候变化的原因和潜在影响上，公众需要更深入了解科学和政策之间的联系，明白在无处不在的不确定性面前推行有效政策的必要性，进而意识到“以学习为导向”的公共政策的重要性。

在“以学习为导向”的环境政策方面，荷兰为我们做出了表率。该国的国家环境政策计划（1989年到 2002年间的 NEPP1到 NEPP4）构建了一个可重复的过程，能够从每一轮决策过程中汲取经验教训，形成了应对环境压力的综合协调方法（NEPP4，2002）。荷兰环境评估局（PBL，2008）负责对环境、气候变化和可持续性等领域的社会趋势和政策影响进行独立评估。评估结果被用于进行政策导向的调整，受到政府官员和政客的欢迎。自 2002年起 NEPP4采取了“转型管理”路径，围绕转型实验的概念，推动可持续性的实现。

“自省性”是各种社会机构互动和公共领域持续辩论和经验学习的产物。培养自省性的核心是：能够针对政策绩效和自我组织进行独立评估的、活跃的公民社会；透明的决策；企业和其他公共组织在气候领域的表现（例如强制上报要求）；以及对重新考量政策手段和政策目标保持开放的态度。

4. 近来治理改革的案例20年来，各国（特别是发达国家）政府尝试了各种气候治理手段。本节将简要介绍英国、瑞典和荷兰这三个国家的案例。 近

英国过去十年中英国采取的气候治理创新手段包括成立新组织和确定详尽的政策框架等。最近又颁布了《气候变化法案 2008》，主要内容是进行周期性的“碳预算”，建立法定的气候变化委员会，为政府的减排战略提供政策建议。  

英国介入气候问题的时间较早，由于主要政府部门的切实承诺、充分有效的科技投入以及（从煤炭到煤气的转变）杰出的减排成效，使其成为气候变化领域的国际领袖。英国在气候变化领域工作的重要特点之一是强调在该领域树立政府责任的过程及机构建设，即建立直接从事气候变化工作的公共部门。

这些机构包括：

¤碳信托基金。成立于 2001年，旨在鼓励低碳经济的发展。该基金是一个独立公司，致力于教育工作并提供贷款和其他资助，下设一个基金会和一个科技孵化器，也负责发布碳信托标准和“碳印”。该机构最近启动了海风能源促进活动，将在 5年内投入 3亿英镑用于在中短期内降低海风能源成本的研究和示范。这个项目关注深海地基、减轻伴流影响以及电力调节体系等问题，诸如苏格兰电力和挪威国家石油公司等在风能和海风能领域的大公司也参与其中。

¤ Tyndall气候研究中心。其宗旨是协调气候变化、缓解和适应领域的跨学科研究。它由 6个主要研究机构组成，有几十个合作伙伴，由 3个研究委员会提供资助。

¤ Hadley气候变化预测研究中心。是英国英国气象局下设的官方气候科学研究中心，由国家环境、粮食和农村事务部给与部分资助。该中心不仅参与长期气候模型构建，也开展围绕气候变化的延伸项目和教育项目。

近来，英国又成立了一个政府机构——能源与气候变化部（ 2008年 10月）。该机构发端于商业企业和制度改革部（BERR）的能源部门和环境与农村事务部（DEFRA）的气候变化部门。新组建的能源与气候变化部负责能源安全和气候变化，由首相直接领导，有两位部长和一位政务副相参与其中。组建该部门的目的是进一步协调能源和气候政策框架。

当然，最引人注目的行动还是 2008年的气候法案。该法案的主要内容包括：

¤将英国的官方减排目标确定为：以 20世纪 90年代的排放水平为基准，到 2020年减少 26%，到 2050年减少 80%；

¤建立为期 5年的碳预算，设定可行的年度减排目标。并准备随时启动长达 15年的 3批次预算，以中期视角关注整个经济运行中的碳排放变化。预算的时间框架为 2008-2012年，2013-2017年以及 2018-2022年。

¤建立气候变化委员会，为政府“实现 2050目标及碳预算规模、在碳排放交易体系下各经济部门和其他部门所需采取的减排行动提供具体建议，并就碳配额的国内行动和国际贸易的最佳平衡献计献策 ”（ DEFRA， 2008）。该委员会向议会提交年度报告，政府必须做出正式反馈。此外，该委员会每 5年对全国长期目标的实现情况进行一次综合评估。

判断这种体系的实践效果尚为时过早，然而它确实有可取之处。首先，碳预算的概念面向所有社会行动者强调我们所生存的世界受到碳排放的限制——经济发展不能突破生态系统功能的极限。正如一个家庭必须受限于其财政能力一样，一个国家也只能在其碳预算范围内精打细算。其次，它以长期眼光审视减排行动，全盘考虑短期、中期和长期视角，将年度结算、5年预算、15年预算周期和 40年长期目标结合起来，使当前行动能够贡献于长期目标的实现。再次，它建立起一个独立于政府之外的专家组，强调以科学知识指导行动，而非仅凭政治意愿进行决策。第四，定期上报机制和议会的直接介入凸显了气候变化问题的重要性，为持续的政策调整和经验分享提供了可能……