国际减贫动态2010年第八期:应对气候变化问题的多中心路径

 

应对气候变化问题的多中心路径 Elinor Ostrom,世界银行

 

气候变化带来的挑战   2007年10月7日,华盛顿卡内基研究院长和美国核管制委员会前主席Richard Meserve在美国艺术和科学院的例行会议上成立了一个全球变化专门小组,就政府间气候变化专门委员会(2007)所预言的气候变化的严峻性及其影响的多元性提出警示。Meserve(2008)强调“气候变化是任何国家都无法解决的一个严峻挑战”。密歇根大学自然资源和环境学院院长Rosina Bierbaum在她对这一问题的独到分析中,也强调由于冰川融化、海平面上升、食物供应减少,以及气候变化导致的极端事件频发等原因,整个世界正面临着紧迫的危险。 Bierbaum(2008)没有着重关注形成一个全球解决方案的必要性,而是强调针对气候变化的适应研究已经滞后,而我们“在理解面对气候变化的脆弱性、其对人类的潜在影响、开展风险分析,以及理解各利益相关者需要哪些科学知识以辅助决策等方面,没有取得任何进展”。在Bierbaum杰出的研究成果之外,针对Meserve“全球变化必须加以全球解决”的观点的实证研究也相当重要。笔者赞同“任何国家都无法”独立“解决”全球气候变化问题的论断。如果全世界只有一个国家试图解决气候变化,即使是全世界最富裕的国家之一,这只是杯水车薪而已。   我们必须坐等一个全球解决方案吗?   仅仅等待通过全球谈判形成一个世界性的“解决方案”也前景黯淡。针对《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC或FCCC)的《京都议定书》是1997年UNFCC缔约国在东京制定并签署的国际环境公约。已有180多个国家签订了这一议定书,但仍未看到美国的身影。此外,即便在主要的签约国之间,就需要减少的排放量也存在相当大的分歧(Matthews和Caldeira,2008)。 针对建立有效而公平的全球机制的诸多核心议题,仍然存在大量争议。其中一个无法回避的问题是谁应当为目前和未来大气中的二氧化碳(CO2)浓度负责(Botsen等,2008;Dellink等,2009;den Elzen等,2005)。而这一问题又与谁应当为全球解决方案买单紧密相连(Najam等,2003;Baer等,2000;Posner和Sunstein,2008)。还有一些其他的争论,涉及减少碳固存的各种“疗法”是否能够有助于解决其他环境问题。例如关于毁林是否主要通过向大气排放二氧化碳而导致气候变化,以及地表植被、土壤水分蒸发、云层变化等因素是否重要到需要在造林规划中加以考虑,就仍未有定论(Bala 等,2007)。类似的问题还有学术界越来越多地认为生态系统服务购买(PES)也会提高碳固存,并在维持景观的同时加强物种保护(Nelson等,2008)。 考虑到我们数十年来都未能形成一个有效、公平、有力的国际性温室气体减排协定,继续等待只会妨碍重要的适应和缓解方案的及时出台,而这些方案有可能防止重大灾难的发生。另外,考虑到技术变迁的重要性,如果不能在各个层次上大量进行技术和制度创新,我们可能甚至不会去试图了解能够采取哪些系列行动,才能最有效地降低大规模气候变化带来的长期威胁。 长期等待并不是唯一的问题。如果没有各种国家、地区和地方层次上的努力,在全球层次上就“全球解决方案”进行的谈判未必能有结果。虽然大气中CO2和其他温室气体的浓度在百万量级可能相对平均地分布,但气候变化带来的影响则会根据地理区位、生态和经济条件、应对极端事件的前期准备和历来的投入而在各个地区有所不同。受其影响最为严重的人群可能在更高的层次上缺乏相应的代表性,也可能无力就如何减少温室气体排放和帮助他们适应迫在眉睫的各种威胁,形成一个清晰的解决方案(Agrawal,2008)。 此外,虽然应对气候变化的诸多努力都是全球性的,但气候变化的原因却是个体、家庭、企业和其他行动者在更小范围内的行动。一句熟悉的口号“国际思维,本土行动”恰好反映了全球所有居民所面临的困境。 要在长期内解决气候变化问题,不同层次上的个体、家庭、公司、社区和政府,特别是那些来自更发达国家行动者们,必须要彻底改变。然而,这些需要做出改变的行动者们,大多仍未接受正在面临威胁以及需要采取不同方式采取本土行动的现实。正如Sovacool和Brown(2009)指出的,“人们仍然独自驾车。在美国的公路上,80%的车上都只坐了一个人。人们认为相比为了乘坐公共交通或拼车而调整行程,这种方式更加方便”(参见Burris和Lei,2006)。如果家庭能够改变诸如房屋如何隔热、是否购买节能汽车等基本行为,那么这些小规模行动能够积少成多地将他们的温室气体排放和能量消耗减少大约30%(Vandenberg和Steinemann,2007)。 防止大规模气候变化的问题这个全球“公害”,也同样是全球的“公共产品”(Sandler,2004;Carraro,2003)。数以百万计的行动者影响了全球的大气。他们都从减少温室气体排放中受益,但问题是他们受益的同时,是否需要付出成本。换言之,受益者不可能被排除在享受清洁的空气之外。要解决提供公共产品的问题,是个经典的集体行动困境——可能是就我们所知世界曾面临过的最大困境。 集体行动的经典理论预测,除非有一个外部权威推行强制措施改变刺激行动的诱因,不然没人会改变行为,减少自己的能量消费。这就是为什么许多分析家要求在全球水平推动制度变化(见Stavins,1997;Miller,2004;Wiener,2007)。根据这一假设,任何对全球产生影响的集体行动问题都必须加以全球性地“解决”,在开始下一轮的气候变化研究时,需要首先解决几个关键的问题: ¨         集体行动的传统理论是分析如何减少大规模气候变化威胁的最佳理论吗? ¨         如果不是,就其基本理论和次全球层面上行动潜在影响程度的预测中的哪些核心假设需要加以修正? ¨         通过地方努力产生的全球利益仅仅限于减少温室气体排放,还是有着多层次上的潜在利益? ¨         在低于全球的层次上采取的行动在减少温室气体排放的同时,是否能够促进哪怕一定程度的适应性行动? ¨         大规模政府是否通常能够更好地应对会带来大规模后果的集体行动问题? ¨         如果多个政府和其他组织致力于减少能量消费和温室气体排放,是否只会产生损耗、混乱或存在潜在的冲突? ¨         多中心途径有多大可能改善绝对依赖全球途径应对气候变化问题的现状? 本文将针对上述问题依次展开论述。   集体行动的传统理论   “社会困境”这一术语指由于追求个体利益的决策不协调,而导致的对他人利益及自身长远利益造成伤害的情况。个体将自身短期利益最大化,导致其采取的行动忽视了可能实现的共同利益。这种情境之所以被称为困境,是因为至少一个人的收益高于其他所有人的收益,然而参与者只按照最大化短期物质利益的原则进行独立选择,而无视共同利益的实现。如果大多数人都能够进行“合作”,选择不同于纳什均衡中所描述的那些策略,那么就有可能实现社会最优产出。然而,既然次优的共同利益只是一种理想的均衡状态,考虑到其他人可能做出的选择,没人有动机独立地改变自身的选择(Sandler,1997,2004;Sandler和Arce,2003)。 因此社会困境涉及到个体理性和集体最优产出之间的冲突(Schelling,1978;Lichbach,1996;Vatn,2005)。即使某些个体合作,可以预见其他人也会“搭便车”从合作者的贡献中获益。 除假设补偿结构会导致有缺陷的均衡之外,在许多社会困境的博弈理论模型中做出的进一步假设还包括: ¨         在所有策略组合中,所有参与者对外部的固定情境和所有个体将得到的补偿拥有完全而相同的知识。 ¨         独立而同步地做出行动的决定。 ¨         参与者彼此不交流。 ¨         没有中心权威来强迫参与者就他们的选择形成协议。 当这些假设被用于一个非重复或有限重复的博弈,基于非合作博弈理论——零和合作的理论预测就毫无疑问(Luce和Raiffa,1957)。 Hardin(1968)所描述的公地的悲剧的结构与囚徒困境的结构相同。博弈理论是Hardin关于在共享自然资源管理的情境下,导致社会次优产出的不合作预期的逻辑基础。Mancur Olson的主要著作《集体行动的逻辑》(1965)强化了Hardin的公地悲剧分析和囚徒困境的博弈理论分析之间的联系。Olson分析了公民试图通过集体行动获得公共产品时所面临的问题。在Olson的分析中,由于利益是分散的,而所贡献的成本是集中的,所以集体行动就成为一个问题。两种情境中的基本问题是相同的:为个体利益而采取的行动导致了社会的次优结果。当追求个体利益的人从他人利用共同资源的限制中,或他人对集体行动的贡献中受益时,就成为“搭便车者”。 Olson关于集体行动的逻辑对于气候变化的研究,自然资源治理,以及其他任何涉及人类关系的问题来说都十分重要。个体在家庭、邻里、社区、地区、国家或国家联盟中寻求的许多目标都可能是他人行动的产物——无论这一特定行动者的贡献如何。如果许多个体决定在他人的行动中“搭便车”,那么“他人”可能会停止对公众产品的贡献。如果越来越多的行动者退出,最后将没人付出。Olson阐述了集体不作为理论的本质。这可能正是互惠互利无法实现的原因。在气候变化的例子中,公共产品这一共同的“善”正在抑制由温室气体排放增加而导致的公“害”,其共同目标是应对大规模气候变化、海平面上升、气候格局中变化性的增加和大量其他全球公害的威胁。 该理论预测,如果针对潜在的外部性的程度缺乏外部强加的措施规制,就不可能通过集体行动来获得利益。而从对许多有志于研究不同规模自然资源的可持续性的学者而言已经成为“传统”的理论来看,集体的表现受其自身行动影响而产生的差异极其细微。在传统的理论中,能够设计自身的政策来实现公共产品或管理公共池塘资源的“自组织群体”在任何层次上都是不存在的。 表面上,集体行动的传统理论看似恰好和气候变化问题及和其他有着全球性影响的社会困境恰好相关。尽管个体和组织并不完全清楚他们产生的外部性,但有理由假设他们充分了解自身的直接成本和收益。许多决定都会影响温室气体排放——如何以及和谁一起去上班或到达其他目的地、能源消费的水平、能源生产的基础设施和新技术使用中的投资类型——多个行动者在未经沟通的情况下独立地作出了与他人一致的决定。然而在全球层次上,并不存在决定能源利用支付和投资新技术,并强制执行这些决定的中心权威。 许多学者认为,传统理论的适用性如此明显,以至于很少有人质疑它是不是指导通过实质性地减少温室气体排放和采取其他行动以减轻气候变化带来的大量威胁,从而取得切实进展的最佳理论基础。质疑单单依靠集体行动的传统理论是否是科学的明智之举,有两个广泛的基础。第一个是集体行动的传统理论在针对中小规模的环境领域的社会困境时,缺乏相应的经验证据。第二个是在全球的外部性中,存在着大、中、小规模不等的多重外部性,这也是学术和政策文献关注的重点。下面将依次讨论这两个问题。   集体行动的传统理论缺乏经验支持   Poteete、Janssen和Ostrom(待出版)在一部主要著作中回顾了对涉及自然资源问题的集体行动理论的经验证据。他们检验了深入的案例研究、案例的元分析、大规模的田野比较研究、实验室实验和基于行动者的模型等,得到的主要发现是:这些证据并不支持传统理论那明确的预测。虽然在经验研究中观察到了大量搭便车的实例,但是令人吃惊的是很多面临集体行动问题的个体确实进行了合作! 与传统理论相反,在实践中,许多群体已经自我组织起来,去寻求中小规模的公共池塘资源问题的解决(Baland和Platteau,[1996] 2000;Agrawal,2000,2002;McKean,2000;Wade,1994;Schlager,1994;Schlager等,1994;Ostrom,1992,2001;Ostrom等,1994;NRC,1986,2002;Dietz等,2003)。理性选择理论曾被用于集体行动的传统理论的基础。针对在一个高度竞争的环境中生产和供应私人物品的分析时,理性选择理论的预测是毫无疑问正确的,但在用于参与者彼此信任以求有效回报的社会困境的解决方案时则不然(Ostrom,1998)。因此,在分析降低应对气候变化的大规模成本的威胁时,完善集体行动的理论就十分必要,从而使未来的政策不是建立在这样一个看似合理但却缺乏有力经验支持的理论基础上。   更新气候变化相关的集体行动理论   要想就在各个层次上与自然资源相联系的个体做进一步分析,就需要在基于人类行动的行为理论以及承认影响信任和互惠程度中的情景的重要性的基础上,对集体行动的传统理论加以更新。此外,这一理论应用到气候变化研究中,还需要回答个体和企业的能源消费中是否存在更小规模的外部性,及其是否可能成为未来行动的一个不同的基础。 因为社会困境中的行为随着不同个体和不同情境而差异极大,所以新的理论建立在两个基础上:个体的行为理论(Camerer,2003;Fehr和Gächter,2000,2002;Fehr和Leibbrandt,2008;Fehr和Rockenbach,2003);以及影响自愿合作或服从正式规则情况下的相对较高的可能性的特定困境的结构特征。个体的行为理论假设虽然个体并不拥有完美的信息,但他们有能力在与特定情境的互动中,学习更准确的信息——特别是当规则增强了信息的精确性和反馈的及时性时。可以想象,个体确实追逐自身利益,但是他们在特定的情境中采取行动的偏好和标准却各有不同(Sen,1977;Frohlich和Oppenheimer,1992;Cox等,2007;Crawford和Ostrom,2005))。 获得值得信任和回报他人配合自身合作行为的名声,是实现高水平合作情境的核心特征(Milinski等,2002;Rothstein,2005;Poteete,Janssen和Ostrom,待出版)。为了实现其目标,任何试图提高集体行动水平来克服社会困境的政策,都必须提高其被信任的水平,使参与者服从政策,否则许多人都会千方百计地不服从。 针对低于全球层次的公共资源,一个主要的发现是:直接的、微观的情境的特征和个体与之互动的更广泛的情境对在集体行动中个体采取合作行动可能性有着显著的影响。Poteete、Janssen和Ostrom(待出版)就公共池塘资源困境经验研究的讨论和总结,确定了一系列提高社会困境中合作可能性的变量,其中最重要的有:1)能够获得关于行动的中短期成本和收益的可靠信息;2)身处其中的人们认识到公共资源对个人成就的重要性,能够有长期的眼光;3)获得值得信赖、能够互惠的名声至关重要;4)个体能够至少与参与其中的部分他人沟通;5)非正式的监测和制裁也是可行的,并且是必要的;6)解决联合问题的成功经验表明,存在社会资本和领袖。此外,如果个体和群体面临外部权威施加的规则和制裁,那么他们会将这些规则和制裁视为合法的、人人平等的。 因此,Poteete,Janssen和Ostrom(待出版)所提倡的新的集体行动理论对不同层次上不同组织将政策视为能够提高自愿合作程度,或增强对政府机构规则的服从的可能性并不那么悲观。这一理论的假设是:在社会困境中的合作并非不可能实现,相反,合作会在具备某些特征的情境中出现。这些特征包括: ¨         受社会困境影响的人多赞同需要作出行为改变,并认为他们对未来负有共同的责任; ¨         关于共同关注的现象的信息的可信度和及时性都相对较高; ¨         参与者知道还有谁也同意作出行为改变,知道他们是否履行承诺受到监测; ¨         至少部分参与者之间能够进行交流。 虽然能够广泛地给出一个较为精准的框架,然而一个特定的困境会有许多特征。最重要的是:这些结构性特征共同促使身处其中的人开始互相信任、开始愿意达成共识,甚至采取一些会增加短期成本的行动,因为他们能够遇见自己和他人将会获得长期的利益,因为他们相信大多数人都会选择服从。 一旦政府出台政策来应对某一外部性,集体行动的问题就不会消失。即使政府政策需要在很大程度上依赖公民的合作意愿时,也是如此。当公民们通过一项政府政策时,他们会认为自己应当服从,同时也会认为政府政策应该是有效的、公平的,服从这一政策的成本应该要比逃避它的成本要低。公民对政府官员客观、高效、公正的信赖,对政府政策的贯彻而言远比强制执行力本身要重要得多(Rothstein,1998,2005)。 很显然,制定针对小规模的公共池塘资源的集体行动问题的解决方案,比针对全球性公共资源拿出解决方案要容易得多。许多政策分析都就需要各国政府实施的国际“方案”提出建议,这是基于对非全球方案不能解决全球问题的担心。上文提到的第三个主要问题是,针对减少温室气体排放的地方行动,仅仅能够产生全球性利益,还是也有着其他多维的潜在利益?如果确实存在多维的利益,以及多维的成本,那么在分析气候变化可能的解决方案时,就需要将这一新的集体行动理论纳入考虑。   减排行动仅仅带来全球利益吗?   温室气体排放是在不同层次上大量行动产生的共同后果。上文已经提到,即使一个家庭所作出的选择哪种交通工具到达目的地,购买哪种汽车,在家庭的用电上作出哪种投资,都对地球的大气有着微小的影响。在企业内部类似的决策也非常重要,因为建筑物“消耗了全美70%的电力,排放了将近40%的温室气体”(Fuller等,2009,转引自美国能源部报告)。针对在国家层次上大幅提高能源税的建议,认为这是唯一能够改变个体和家庭决策的途径,因为个体和家庭是依据自身预算而进行决策的,完全无视可能产生的外部成本。 如果缺乏对行动的外部成本的共同认识,那么在行为偏好中考虑他人的受益、降低自身收益的预期,就完全只是空谈。学术界已经就人类行为对全球大气的影响达成高度共识,对个体和家庭行为产生的后果也有着逐渐深入的认识。家庭内部和邻里之间就在地方层次上采取什么行动能够减少温室气体排放的讨论,也会带来变化的可能。地方讨论和聚会能够就个体和家庭行动所产生的不曾认识到的成本促成共识,有时还能促使个体行为偏好的改变。即使不在国家层次上征收能源税,普通家庭也会选择购买更好的隔热材料、更节能的炉灶和其他设备、在可行的情况下拼车,以及采取其他的节能行动来节省长期开支。他们可能会需要为了家庭的某些预期收益而进行事先投资。 一些已经建立起电网的社区,能够鼓励居民家庭投资家用太阳能,在不需要的时候可以捐赠给社区网络,从而降低能源成本,并减少温室气体排放。投资于垃圾处理设施的更新也会在惠及地方的同时促进全球减排。治理大都市地区的污染会在能源利用和粒子排放两个方面惠及这些地区乃至全球。政府可能很难下决心减少对增加排放量的经济发展模式的补贴,然而这些决策却能够降低政府的治理成本,同时促进环境改善。 地方行动正面临着挑战。气候保护城市(CCP)竞赛旨在鼓励各个城市寻求控制温室气体排放的方式,但是阻力重重。问题之一就是“气候变化问题”太常被界定为全球性问题,所以地方政治家和市民有时会误以为在地方层次上他们只能束手无策,事实上地方行动正是促使积极变化的重要步骤(Betsill,2001)。此外,一些分析家在深入挖掘报告之后也对所谓的成就提出了质疑(Eadson,2008)。鉴于许多增加温室气体排放的行动是发生在不同层次上,那么就应该在地方性的家庭、农场和城市层次上,以及国家内部各地区、各国、跨越国界的地区组织和全球层次上积极行动起来(Kates和Wilbanks,2003)……