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“碳税”国际研讨会综述

发布时间:2010-04-07 信息来源:中国国际扶贫中心

      由北京大学经济与人类发展研究中心和法国威立雅环境研究所共同主办的“碳税”国际研讨会于2010年3月13日在北京大学成功举办。来自国内外政府部门、学术机构和大学共30余名知名专家和学者出席了此次会议,会议主要围绕碳税和碳关税两个主题进行了广泛而深入的讨论。

      一、碳税 

      碳税是本次会议的主要议题之一。会议围绕此议题集中讨论了“中国碳税征收问题”和“碳税征收的国际经验比较及启示”两方面的内容,其中一些具体问题引起了与会专家的热烈讨论。

      征税环节是与会代表普遍关注的问题之一,争论的焦点主要集中在应该选择在生产环节征税还是消费环节征税。财政部财政科学研究所苏明副所长在其主题发言“中国开征碳税问题研究”中指出,征税的环节一般有两种选择,即生产环节(供给端)与消费环节(需求端),目前他所负责的财科所课题组认为,从实际管理和操作角度考虑,在生产环节征税更有利于税收的管理和控制。但他同时也指出,这一问题仍有争议,应在以后的研究中细化。国家发改委对外经济研究所张燕生所长在评论中对碳税的设计提出进一步的建议,他建议在设计碳税的时候考虑在供给端着力的同时也考虑进行需求端的改革。他认为,要想减少碳排放,在需求端作更多的考虑可能效果会更好,原因是,能源消耗部门尤其是垄断部门更有能力付费消费能源,而针对需求端的税收,很少的负担就有可能改变公民的行为,使公民自觉参与到碳减排的行动中。另外,关于大家担心的低收入人群的负担问题,他认为可以通过补贴的方式来解决。环保部环境与经济政策研究中心胡涛研究员也赞成考虑从需求端征收碳税。他认为,从管理成本的角度来看,从需求端征收是管理成本最低的方法。国家发改委能源研究所姜克隽研究员则提出,基于他们对供给端和消费端征收碳税所作的统计分析结果,得出的最终结论是,中国现在征收能源相关税种的时候最好从供给端征收,因为对中石化、中石油等企业的控制管理会相对容易。

      在碳税税率的确定这一问题上,苏明副所长在其主题发言中提到,其所在的课题组主张采用定额税率的形式,以便和其他税率保持衔接。同时考虑建立碳税的动态调整机制,在短期内选择低税率、对经济负面影响较小的产品,然后逐步提高税率和扩大征税范围。对于苏明副所长提出的建立从较低点开始试验、逐步调整税率的机制,张燕生所长表示赞同,但他指出,必须同时建立起动态的、具有法律效力的配套机制以对税率的调整机制加以规定。环保部环境与经济政策研究中心夏光主任指出,中国在碳税实施方面缺乏经验,他主张采取试点的方法来确定碳税的税率,即先确定一个较易理解与接受的税率进行试点,再根据试点的实施效果进行相应的调整。财政部财政科学研究所许文研究员补充指出,碳税的税率有多种表现形式,如可以用每吨碳的价格、每吨二氧化碳的价格甚至每吨化石燃料的价格等来表示,不同表示形式之间可以通过比例关系换算,这些应在研究中注意。此外他还指出,碳税的征收必然会受到来自企业以及国家对竞争力的考虑的阻力。为了减轻阻力,可以考虑以低税负开征碳税,再根据运行结果进行进一步的调整。

      关于税收优惠问题,苏明副所长认为,结合我国的实际国情,我国碳税税收优惠的设计可以体现在三个方面:一是为了保护我国产业在国际市场的竞争力,可根据实际情况,在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是,能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件,如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议,在节能降耗方面作出努力;二是对于积极采用技术减排和回收二氧化碳,例如实行CCS(碳捕获和储存)技术,并达到一定标准的企业,给予减免税优惠;三是根据我国现阶段的情况,从促进民生的角度出发,对于个人生活中的二氧化碳排放,暂不征税。张燕生所长支持这种“有条件优惠”的建议,并认为税收优惠的关键不是对哪些部门或领域实施优惠,而是优惠的条件是什么。在对弱势群体的税收优惠方面,张燕生所长和姜克隽研究员都主张通过补贴来解决对弱势群体的影响问题。法国巴黎综合理工大学Guillaume Sainteny副教授则更强调必须让每一个人都受制于碳税,任何人都不能成为例外而享受税收减免,这是为了给每一个人保持一个价格信号。同时,他也认为应该考虑对穷人等群体的补偿,这一点可以通过降低税收额度、免税、独立定价方法等其他补偿机制来实现,目前加拿大等国家都在实施这一措施。中国国际扶贫中心王小林博士则特别关注了碳税征收对中国农民可能产生的影响。他指出,中国十七大已经提出到2020年基本消除农村绝对贫困,碳税征收对这个目标的实现究竟有多大的影响,需要进行深入的评估和进一步的研究。

      在谈到税收收入的归属和使用问题时,苏明副所长指出,税收收入的归属一般有三种考虑:一是归中央;二是归地方;三是作为中央和地方的共享税。他所领导的课题组认为碳税收入应该作为中央和地方的共享税,如中央得70%,地方得30%。此外,在税收收入的使用问题上,他认为应该统一纳入国家预算,而不是采用将碳税的税收收入专门用于应对气候变化和环境保护的“专款专用”方案。与苏明副所长提出的方案稍有不同,张燕生所长认为,可以考虑将税收分配的比例反过来,即地方得70%,中央得30%,或者将碳税变为地方税。他指出,这样做的好处是可以调动地方的积极性,让地方各级政府成为碳税的主战场和主要的推动者,这在一定程度上可以减少财政部和其他中央相关部门的投入,同时也可以在一定程度上协调中央与地方财权事权的关系。

      关于碳税的效果,苏明副所长负责的课题组依据设想的低税率碳税标准,进行了动态的测算,结果表明,征收碳税对我国的GDP和企业产出有一定的影响,但影响较小,而对我国碳排放的控制与减少有非常明显的正面作用。夏光主任则从碳税的环保逻辑和经济逻辑两个角度评价了碳税的效果。从环境的角度看,他认为碳税有利弊两个方面。一方面,碳税征收对节约能源、企业提高能源利用率、减少温室气体的排放,甚至减少其他污染物的排放都是有益的,而且有利于新能源的开发,比如太阳能开发,风能开发等。另一方面,如果过度重视温室气体减排,征收碳税,可能会使其他一些直接危害我国环境的污染物被忽略。而且,考虑到现有污染物的管理制度,为了减少企业的税负水平,在增加碳税的同时,有可能会降低别的排污费,这样不利于解决中国的总体环境问题。另外,从经济的角度看,碳税的有利的一面是增加了政府的收入,而弊端则是征收的成本较高,对企业投资的积极性也有一定的抑制作用等。北京大学张世秋教授则指出,目前研究碳税对中国宏观经济的影响固然非常重要,但具体的分类的影响更加需要研究,这在向不同群体推行碳税时是非常重要的。北京理工大学魏一鸣教授的看法是,无论碳税采用何种机制,最终都需要通过测算以确定减排的目标是否得到了实现,或者在何种程度上得到了实现。许文研究员也认为现有的研究的确未考虑到通过碳税能实现多少减排目标,此外征收碳税的其他一些效应,如对居民收入分配的影响等,在目前研究中都没有得到体现,需要对此进行后续研究。财政部中国清洁发展技术研究中心研究部温刚副主任则从更广阔的视角对碳税问题的研究提出了相应的建议。他认为,一方面,应该将碳税的建立放在整个税制改革、中国经济结构调整以及国际气候制度建立的大背景下考虑,切实了解国内各个行业、利益群体的声音,同时进一步加强国际交流;另一方面,可以考虑将有关碳税研究的声音传递出去并建立相应的反馈机制,从而使理论研究更加完整而且更具有说服力。

      碳税与其他税种的衔接与协调问题也是此次讨论的热点问题。苏明副所长在发言中还特别指出,资源税与碳税有交叉,研究必须考虑碳税与其他税种衔接、协调的问题。他还提出了将碳税作为环境税的一个税目征收的建议。张燕生所长赞同认为碳税与资源税、环境税和消费税等税种之间的协调非常重要的观点,同时他还提出,碳税与国家宏观税负之间的协调也是一个非常值得考虑的问题,对此,他提出一个设想,即通过碳税的设计和推动,使我国税制和税收的管理与国际接轨,并进而推动我国整个财税体制的改革。许文研究员对此观点表示支持。另外,考虑到碳税的征收最终是针对化石能源,许文研究员还提到了碳税与我国现行的能源税和其他针对化石能源征收的税种之间所涉及到的整体负担问题。他认为,从我国产品目前没有承担环境资源成本的角度看,提高税负以弥补过去较低税负的作法是应该的,但同时也必须寻求一些可以适当降低整体税负的政策措施,如对现有的一些税种进行改造、加入一些与碳相关的因素。北京大学环境学院张世秋教授也指出,碳税除与其他税种衔接以外,还应与其他现行环境政策手段有较好的衔接,以避免出现过度激励等问题。

      关于碳税与排放交易机制(ETS),Sainteny 教授和威立雅环境税务主管Beatrice Deshayes女士对法国实施碳税和ETS可能遇到的问题进行了阐述。Sainteny 教授指出,ETS本身的配额价格就存在问题,当试图引入碳税时其价格和ETS的价格是不同的且无法统一,因此他认为在存在ETS的情况下引入碳税是非常困难的。Deshayes女士也指出了这一问题,她从公司的角度出发,认为想让法国公司在两种不同的价格下存活是很难的。而国务院发展研究中心社会发展研究部室周宏春主任则从理论上比较和分析了这两种政策工具。他指出,碳税与ETS都属于基于市场的政策工具,其基本原理都是外部成本内部化,但二者的实施效果不同。ETS要求给特定经济部门规定具体的减排额度,有利于实现本国的减排目标,对企业的技术创新有一定的刺激作用,而碳税则是相对固定的征收手段,但它在减排目标的实现上存在很大的不确定性,对技术创新的作用也不确定。

      二、碳关税

      碳关税是本次会议的另一核心议题。会议主要围绕“碳关税征收问题”和“发展中国家如何应对‘碳关税’”两个主题进行了讨论,讨论的焦点主要集中在以下几个具体方面。

      碳关税的法律依据首先引起与会代表的热烈讨论。胡涛研究员认为,碳关税无论从WTO的法律框架到UNFCCC都缺乏法理依据。他指出,WTO的基本原则是倡导自由贸易。尽管有例外条款GATT-XX,但将产品的含碳量作为依据限制贸易进出口,至少目前还没有进入WTO的谈判议题。而在UNFCCC框架体系中就更谈不上限制发展中国家的贸易活动了,因为只有附件I国家才有法定的减排义务,而非附件I国家都是自愿减排行动。如果可以限制贸易活动的话,那也应当是附件I国家,而不是像中国这样的非附件I国家。商务部中国世界贸易组织研究会吴家煌副会长对这一观点比较赞同,他进一步补充,因为现有的关税都具有法律约束,在此约束水平之上任何附加的改动都需要通过谈判解决,且实施办法不能违背WTO基本的最惠国待遇原则。与上述观点不同,对外经济贸易大学边永民教授认为美国的碳关税法案通过WTO规则检验的可能性是存在的。她认为,虽然碳关税法案可能会违背最惠国待遇原则、国民待遇原则等WTO的基本原则,但它依然可能符合WTO关贸总协定下的第20条例外条款,即规定为了保护可耗尽的自然资源,可以采取一些环境保护方面的措施。不过要达到合法的要求,碳关税的相关措施在实施的时候必须是非歧视的,而实现这个是比较困难的。因此边教授指出,虽然碳关税通过WTO规则检验的可能性是存在的,但具体的征税措施及法案能否在美国议会(?)通过还是未知数。澳大利亚拉筹伯大学Harry Clarke教授同意边永民教授的意见,他认为边境调节说的征收是合法的,且将被证明是合法的。北京大学经济学院发展经济学系主任、北京大学经济与人类发展研究中心主任刘民权教授也指出,碳关税在WTO框架下是可以被设计为合法的,是否合法主要取决于碳关税的具体设计和实施方式。

      许多专家也对碳关税的实施前景表示了怀疑。吴家煌副会长认为目前碳关税仅仅是处于一个被炒作的阶段,还看不到具体的实施前景。他认为具体的实施前景主要取决于三个方面:完成国内的立法程序、经过世贸组织的多边讨论和贸易国之间碳减排额度存在较大差异。胡涛研究员也认为碳关税在美国的提出目前只是做给美国选民看的作秀行为,能否得到众议院、总统的通过都是未知数,这离真正的征收碳关税还有一定的距离。与此观点不同,刘民权教授则认为,随着越来越多的发达国家开始征收碳税和采取其他碳减排手段是出于维护本国的国际竞争力,以及防止碳泄露的产生,碳关税这一手段被实施的可能性是存在的。

      关于碳关税的征收对中国的影响,胡涛研究员在发言中从不同角度对其进行了分析。从国际政治角度看,他认为征收碳关税是滥用国际规则,中国会被认为不守法才受罚,中国的国际形象也将受损;从经济角度看,通过国务院发展研究中心、人民大学等机构进行的模拟研究发现,碳关税对中国的GDP、福利、就业等在短期内有负面影响,但在长期内无论是对经济总量、经济结构调整还是技术进步的影响都是正面的;从环境角度看,碳关税有利于中国减少环境逆差。对于碳关税的经济影响,北京大学经济与人类发展研究中心郭红燕博士通过计算发现,如果基于相同的技术标准,中国的出口产品的污染含量和碳排放不会大幅度超过进口,中国出口贸易结构的污染密集程度和碳密集度并不像通常想象的那么高,因此碳关税对中国的贸易总量和总体经济不会造成太大的影响。然而,对经济总量的影响不大并不代表对具体行业的影响不大,因此她所在的北京大学经济与人类发展研究中心“碳关税”课题组提出,关于碳关税方面的研究,下一步应该重点关注碳关税对具体行业的影响。

      具体到碳关税对中国行业层面的影响,刘民权教授作了关于“‘碳关税’对中国主要出口行业竞争力的影响”的主题发言,向与会专家汇报了北京大学经济与人类发展研究中心“碳关税”课题组的最新研究进展,包括研究的基本思路和方法。刘教授首先指出,要研究中国应如何应对碳关税,如何制定合理的经济环6
境和法律方面的政策措施,首先需要了解碳关税对我国主要出口行业的竞争力以及对总体贸易的影响。他指出,目前有研究显示,我国出口行业的比较优势与碳密集度不相关,主要的出口行业大多不是高碳行业,因此,即使别国对我国征收碳关税,在长期来说其幅度也不会很高。但是,碳关税征收的幅度低并不代表它对我国出口行业的影响就小,后者还取决于我国出口产品的价格弹性,即是否很小的价格变动会对出口产生很大的影响。基于此,刘教授介绍了课题组碳关税项目现有的研究步骤:确定中国的主要出口行业;计算中国主要出口行业单位产值的内涵碳排放密度;计算主要出口行业产品的价格弹性;确定可能的碳关税征收幅度;计算对各主要出口行业竞争力的可能影响。并以纺织业为例进行了案例演示。

      对于刘民权教授带领的课题小组所作的定量研究,环保部环境与经济政策研究中心吴玉萍副研究员、温刚主任在评论中都给予了充分的肯定。温刚主任非常赞同刘民权教授提出的在行业定量研究基础上进行全局定量研究的观点。他进一步补充道,进行全局的定量研究,不仅要考虑出口,而且要考虑对促进GDP增长的其他两架马车,即投资和内需的影响。同时他还建议学术研究部门要注意学术语言转换为政策语言的问题,以及研究的学术价值和应用价值的平衡问题。他进一步认为,应该向外国同行学习其从基础研究到它的应用,再到政策决策的一体化过程,同时考虑建立中国的研究—决策一体化系统。魏一鸣教授也认为此类具有政策前瞻性的研究工作很有必要,同时他建议在研究过程中应该从全球的角度考虑问题,对影响的考量要全面而不要只局限于中国或中国的某一个行业;在研究的过程中要实现机构间的数据共享等。胡涛研究员则建议针对碳关税对我国贸易的影响应该分国别分别进行考虑。这些建议无疑对以后的研究大有裨益。

      中国应该如何应对碳关税?胡涛研究员提出的策略是将环境成本内部化,同时达到促进我国节能减排、转变我国经济增长方式的目的。具体措施是,可以考虑将我国原来“两高一资”产品的出口关税的征收范围扩大、产品清单扩大,税率若有必要也加以提高,或在国内开征碳税或能源税。针对胡涛研究员提出的增加出口税负的措施,吴家煌副会长表示了质疑,他指出,中国在加入WTO时曾经做出过不随便增加出口税的承诺。他进一步提出了几点补充性的碳关税应对措施,一是向全民普及我国减排的道德责任,二是要做好充分的准备在国际上进行认真的有关碳关税的谈判。针对胡涛研究员提出的环境成本内部化的设想,边永民教授表示支持,她认为我国生产生活中很多应该内部化的成本都没有内部化,若能做到内部化则会减少我国在国际贸易中有关环境问题的纠纷。边教授还指出,中国采取的减排措施中哪些措施能够被其他国家承认也是值得研究的问题,如果中国能够采取他国承认并具有可比性的减排措施,那么产品在出口时可能不需再被征税。郭红燕博士则认为,从长期来看,中国应对碳关税的主要策略应集中在如何提高自身的技术水平、提高资源和能源的利用率以及开发新能源等方面。若从谈判的角度考虑,应该首先要求美国承担减排义务,然后再考虑发展中国家,而且在考虑发展中国家的时候要同时考虑其发展实际,给予发展中国家必要的资金和技术方面的支持和援助。Harry Clarke教授也认为美国应该采取负责任的行动,他同时也指出碳关税能激励美国减少排放、参与协议的签署,这对中美双方以及世界都是有好处的。对Harry Clarke教授的意见,胡涛研究员作了回应,他认为美国不应该采取单边的措施,而应该通过多边的谈判来解决问题。吴玉萍副研究员提出的应对策略则是在详细了解国际游戏规则的基础上“借力打力”,主动出击,根据中国的具体国情制定综合的目标,并综合运用多种手段去促进综合目标的实现。