自然资源与长期贫困Amita Shah，印度公共管理学院
1.引言 自然资源是生计的重要来源，也是全世界8.2亿农村贫困人口中的大多数应对贫困的机制。贫困人口，特别是农村地区的贫困人口，都依赖自然资源谋求生活收入。对他们中的许多人来说，自然资源更是维持生存的唯一资产（WRC，2002）。自然资源占贫困人口收入的大约20%到25%（Parikh，1998）。此外，对于非贫困人口而言，由于非农收入的不确定性，来自耕作小块土地和其他相关活动的收入，也是他们重要的生计策略。然而，对自然资源的绝对依赖也可能会导致在遭遇如旱灾和洪水这样的自然灾害时，家庭经济水平下降。据估计，有13亿人居住在边远地区；超过一半的农村贫困人口占有的土地不足以提供足够的收入；其中1/4没有土地（UNCHS，1996）。因此，减少自然资源（资本）灾害就会对居住在农村地区的人、以及移居到城镇生活，却仍需要来自农村地区的收入支持的人的收入水平，有巨大的影响（WRC，2002）。因此，自然资源对农村地区的长期贫困有着多重影响：可以作用于加剧、维持、缓解甚至脱离长期贫困。除了直接影响家庭收入之外，自然资源也会通过污染空气和水影响人们的发病率和死亡率，从而危及人类福祉。然而，自然资源在如印度等农业国家中对整体经济增长的间接推动作用，却远未得到充分认识（Sastry等，2003）。具有讽刺意味的是，关于减贫的讨论常常忽视如上文所述的自然资源的多重作用和重要影响（WRC，2002）。导致这种忽略的原因可能是将自然资源等同于第一产业的观点，否认其对经济增长及减贫的推动作用。当自然资源已经面临严峻威胁而导致自然资本缺乏时，由于贫困人口对自然资源的依赖，这一观点就更显得不容置疑。在这种情况下，自然资源会被看作是长期贫困发生或维持的原因，而不是缓解或脱离长期贫困的可能途径或机制。在贫困议题中对自然资源的相对忽视可能有另一个原因，即自然资源与贫困之间的联系是千丝万缕、错综复杂又难以证明的（Markandya）。此外，使自然资源管理有效地贡献于缓解或脱离长期贫困，需要解决相应的制度问题，如产权、集体管理、分权治理等，而这些问题十分棘手。当然，所有这些都不应成为忽视自然资源管理的正当理由。贫困和农业增长之间的关系非常重要，却未得到充分的重视，甚至长期以来一直被忽视，其借口是“农业增长效益涓滴过于缓慢，不可能惠及农村贫困人口”（Gaiha，1995）。而针对自然资源和贫困之间联系的经验研究却为数不多，说服力也有所欠缺。如果再考虑到从环境脆弱地带向经济发达地区的人口流动的影响，经验研究就显得更为不足（Dasgupta和Maler，1995）。然而，研究表明：虽然环境退化会对贫困人口造成巨大的影响，不过从总体来看，贫困并不会导致对环境（或自然资源）的破坏（Markandya）。因此，研究自然资源禀赋及其管理方式对长期贫困的影响，尤其是在千差万别的具体情境下产生的影响就尤为必要。本文希望通过分析农业增长、自然资源和减贫之间的关系，描述影响其相互关系的各种因素，来填补文献中的这一空白。本研究的主要目的是：¨ 为研究印度的自然资源和长期贫困之间的联系构建一个概念框架；¨ 回顾自然资源禀赋不同的邦/地区之间联系的经验证据；¨ 讨论促进可持续的农业增长、经济多元化和发展导向的移民的政策条件。本文的分析主要基于二手数据，从长期贫困研究中心（CPRC）开展的研究和针对印度的现有文献中获益良多。 2. 概念框架 2.1 自然资源与贫困的联系：新的视角 如上文所述，针对贫困和环境的联系的经验研究非常泛泛而缺乏精准。这很大程度上是由于二者联系的错综复杂。而这种复杂性源自包含了如土地、水（内陆和海洋）、森林和矿藏等各种资源在内的自然资本，是许多国家减贫的重要先决条件之一。如果没有这些自然资本，人们就只能坐守丰富的自然资源而限于长期贫困，农村人口尤其如此。而不断增长的人口出于公平分配的需求，又会进一步恶化这种情况。移民流出和依靠农业部门之外的就业机会也会一方面通过与城市增长和生活方式改变相应的非农部门的生产过程，对环境产生直接的负面影响；而另一方面又由于忽视流出地的土地和其他资源，导致对环境产生间接的负面影响（Bilsborrow，1992）。因此，有必要寻求一种策略，使人们能够在对环境的负面影响最小的情况下，采取一系列行动来实现就业和增收。由英国国际发展部（DFID）、欧盟委员会（EC）、联合国发展计划署（UNDP）和世界银行共同开展的一项研究（DFID等，2002）为分析自然资源和千年发展目标（MDG）之间的联系提供了很好的切入点。目前，千年发展目标已经涉及了与长期贫困概念相关的一些重要维度，也为构建分析自然资源和贫困之间联系的概念框架提供了基础。本文将在此框架的基础上展开，并将其应用于印度情境，分析自然资源和减贫之间的联系，以及自然资源增长对印度减贫的重要影响。最近，长期贫困研究中心的研究者们在一篇报告中讨论了环境与长期贫困之间内在联系的外延，尤其强调了环境因素由于能够对脆弱性和不确定性造成影响，从而导致或维持着长期贫困。此外，该研究正确地指出：不应仅仅在讨论脆弱性和不确定性时才谈及环境（或自然资源），事实上，环境（或自然资源）可能会对长期贫困的许多维度有重要影响。 2.2 自然资源与长期贫困的联系 基于上文的假设，我们试着在印度探索自然资源在缓解和脱离长期贫困中的作用，及其在未来消除长期贫困的潜力。在研究中，我们首先回顾了印度经济的两个重要特征：部门增长的不平衡，以及农业增长和维持总体经济增长之间重要的内部联系（世界银行，2006）。采取这样的路径，有助于我们理解自然资源在影响贫困方面的作用，同时将长期贫困的不同维度，如不确定性（风险和脆弱性）、无资产（低回报和不平等）和不合作（社会排斥）等联系起来。本文的概念框架是以印度自然资源与贫困之间联系的一些重要的现实特征为基础的。自然资源的增长会以很多方式影响减贫。首先，土地是生产的基本要素，因此，农业增长会带来整体的经济增长。Radhakrishna（2002）认为，农业部门每增长4-5%，当年的农村贫困率就下降3%。其次，通过改善土地和水资源管理，能够提高环境的可持续性，从而贡献于实际储蓄增长，以及改善经济部门的生产能力。第三，农业部门吸纳了印度将近57%的劳动力，因此在农业部门内部增加就业和提高收入就能够大幅度减少农村贫困（Panda，2003）。第四，提高经济的多元性，增强部门间的联系，特别是农业部门和非农部门的联系，能够促进经济增长。第五，小农通常从耕种土地中获得糊口食物。所以，提供食物、饲料和饮用水能够改善粮食安全状况，减少收集饲料和取水中的危险（特别是妇女）。此外，自然资源增长能够在一定程度上减少向城市的移民，在仍有60-80%农民留守的农村地区提高人民福利。最后，增强减贫和自然资源之间的联系，能够实现以自然资源为基础的区域平衡发展，从而减少冲突，促进经济增长的可持续。这些相互联系决定了自然资源，特别是土地、水和森林资源，对印度贫困的影响的广泛性。这些影响可能是直接的，也可能是间接的。例如，土地、地下水和森林资源的退化可能会造成食物和其他基本需求如教育和医疗等方面的收入和支出的下降。同样地，移民和对自然资源的过度开采也会造成资源生产能力下降，面临干旱、洪水、飓风等自然灾害的脆弱性恶化等间接影响。下文将分别讨论三种主要的缓解途径：农业、经济多元化和农村向城市的移民。 2.3 缓解途径 2.3.1依靠自然资源脱离贫困：农业中心地位最近的研究一再表明农业增长在印度减贫中的重要作用（Mehta和Shah，2003；Radhakrishna和Ray，2005）。虽然减贫成就大多发生在绿色革命覆盖的地区，而在当时，即20世纪80年代，印度一些农业落后的邦也实现了类似的减贫现象（Bhalla，2000）。20世纪80年代初以来，印度的农业及相关产业部门实现了前所未有的增长，年增幅达到4%。然而，自改革以来，这种增长未能持续。20世纪90年代后半期，增长率下降到3%，2000-2001年到2004-2005年间，更是下降到2%（Mathur等，2006）。值得注意的是，绿色革命带来的农业增长在许多发展中国家实现减贫的同时，也导致了它们环境的退化，印度也不例外。显然，至少在中短期内，增长与可持续无法兼顾（Shah，2000）。Fan和Hazell（2000）将土地分为三类：高灌溉潜力地区，介于中等潜力和高潜力之间的地区，以及低灌溉潜力的干旱地区。世界银行（2006）的研究《共享性增长和公共服务提供》就如何实现这三类地区的农业增长指出了不同的道路，即集约化、农业生产和非农生产的多元化、以及退出农业生产。该研究未就可持续性问题给与特别关注。由于环境退化问题已经在印度这样的农业国家，对推行集约农业生产的政策施加了很大的压力（Lopez，1997），世行研究中的这种忽视就尤其令人惊讶。在实现农业增长的道路中，另一个被忽视的问题是生态脆弱地区的贫困问题，特别是在森林地区，集约农业生产可能并非最佳选择。2.3.2与经济多元化的联系对农业中心地位的讨论清楚地说明：虽然增长无疑是必要的前提，但增长本身并不能推动全部农村人口实现减贫。同时，有充分证据表明农业增长是劳动力从第一产业转移到第二和第三产业的必要条件，而这种就业多元化正是印度农村减贫的最重要因素之一（Ravallion，2000）。而最近关于部门多元化的分析又为这一论点提供了进一步的支持，指出在城市非正式部门就业的持续增长，主要通过提高农业劳动报酬，对减贫产生了巨大的影响（Lanjouw和Shariff，2004；也见Hansda和Ray，2006）。这也表明多元化的经济能够帮助陷于自然、物质、金融、社会和人力资本困境中的长期贫困人口改善境况。这种观点忽视了以下事实：1）农村非农就业的增长受到农业部门增长速度和增长结构变化的影响；2）通过采取技术密集和劳动密集而非投入密集的生产体系，实现农业（及相关）部门的潜力发挥仍有很大的空间；然而，还能够向农业部门之外转移多大比例的劳动力，仍然取决于部门之间的联系，以及第二、第三产业部门的组成结构（Patnaik，2007）。此外，确保农业增长不以牺牲自然资源长期的可持续性为代价也至关重要。从总体上看，针对印度农村就业与贫困的讨论主要关注业已实现的就业，而非潜在的就业弹性。这有时会导致对转移农业部门未就业劳动力的紧迫性被过高估计。因此有必要寻求一种关注自然资源可持续性的减贫机制，将经济多元化看作实现农业部门广泛就业的解决方案的要素，而非一个新的选择。在农村地区非农就业的增长相对缓慢、空间分布不均且不确定的情况下，这一减贫机制的建立就显得尤为重要。这一建议意味着在未来一段时间内，消除印度农业部门与非农部门的二元分割：1）如同其他发展中国家一样，印度的贫困人口一直以来（通过季节性流动）常常在不同地点从事多种生产活动；2）可持续农业的定义与农作体系的概念相关，前者只是不仅关注作物生产而已。如果采取农作体系整体发展路径，农村地区的许多长期贫困人口（包括无地人口）就可以就地找到农业或非农就业机会。农村就业机会增加对长期贫困人口（如无地人口）而言意义非凡。他们的流动性较低，所以在居住地及附近出现不同的工作机会时，他们的要价也较低。2.3.3移民：加强城乡联系长期以来，环境约束都被视为人口流动的主要因素之一。在世界许多地方，当定居农业消耗了土壤的天然肥力之后，人们被迫迁徙到新的地方。近几十年来，人口压力正在加速这个过程。在干旱地区，水资源是最主要的限制因素，由于对水和土地资源的过度使用，人口增长导致了向外迁徙（Bilsborrow，1992）。在现有的迁徙理论中，环境导致的迁徙被视为由“推”力导致的窘迫境地。由于家庭内部缺乏健壮的劳动力，这种迁徙反过来也会导致土地利用方式的次优选择，从而进一步促使土地退化（Scherr和Yadav，1998）。同样地，迁出带来的额外收入也会加剧土地退化，例如吸引用于抽水的私人投资等。而如果没有这些额外收入，在抽取地下水方面的投资就会非常有限。当然，在保土蓄水方面的公共和私人投资措施也可能会促进这些资源的可持续利用，从而反过来减少迁出。从总体上看，环境因素只是促使家庭做出各种决定的整体结构因素的一部分，向外迁徙以实现经济利益最大化的决定也是如此。针对迁徙现象的最近研究提出了一个相反的观点，认为农村发展并不会减少迁徙，最多不过改变迁徙的类型而已。然而，对发展和迁徙之间的联系，特别是资源退化与迁徙的关系，尚没有深入的认识。而理解这种联系对印度这样的发展中国家而言至关重要，因为农业部门正在某种程度上陷于停滞，第二和第三产业只能提供非正式的、低标准的就业岗位。直到20世纪80年代末，拥有中小规模土地、并投资于灌溉的家庭，仍然没有必要为糊口而迁出干旱地区（NIRD，2000）。这些相对富足的家庭的迁徙并非是“窘迫的移动”，而是为了“更好的前景”（Shah，2005）。对于种植高附加值的商品作物如油籽、香料、花卉等的农户而言，更是如此。同样地，土壤质量和地下水位相对乐观的地区，也不会出现“窘迫的迁徙”。有（关注迁入的）研究表明，从总体来看，在指定的农村地区，流动人口的经济状况比非流动人口的经济状况要好（de Haan，1999；Kundu和Sarangi，2007）。这些研究结果再次证明了“更好的前景”这一现象。在印度进行的移民研究表明，在过去20年间发生了4个重要的转变，这些变化对理解迁徙现象及其与自然资源的内在联系非常重要，包括：1）（由于土地占有不平衡而导致的）无地现象；2）土地和地下水资源的退化；3）城市化和非农就业机会；4）城市和农村地区的移民偏好（de Haan，1999；de Haan和Dubey，2006；Kundu和Sarangi，2007）。初步看来，这些因素都会促进从农村地区的迁出。而限制从农村地区迁出的因素包括：灌溉设施增加；公共服务项目的可获得性；城市地区过于拥挤或危险频发等。迁出类型的历时变化正是这两方面因素在各邦/地区之间共同作用的结果。第59次国家抽样调查（NSS）结果表明，大约40%的农民不希望继续依赖耕种作为主要的收入来源（Bhalla，2006）。这一现象是农村社区所面临的困境的反映，即处在停滞的农业和对农村地区之外高质量就业机会的需求不足之间进退维谷。因此，有必要增强城乡之间的联系，而不是将二者视为移民决策中非此即彼的选项（Shah，2005）……
