叶兴庆：培育帮扶对象内生发展能力，提升乡村振兴普惠性和可持续性

作者叶兴庆，国务院发展研究中心农村经济研究部部长

以下观点整理自叶兴庆在CMF宏观经济热点问题研讨会（第25期）上的发言

解决低收入问题和缓解相对贫困问题之间的异同？

在上一轮脱贫攻坚期间的后期，特别是接近2020年时，大家会关心一个共同的问题，就是2020年后中国贫困治理将采取何种模式。从2018年开始，中央就在思考这个问题，有关部门也在研究这个问题。

2018年中央政治局第八次集体学习时，总书记提出了2020年脱贫之后的贫困治理这个命题，当时的提法是从超常规转向常规，从消除绝对贫困转向缓解相对贫困。十九届四中全会更是在党的文献里第一次提出了建立解决相对贫困的长效机制。2020年的中央一号文件贯彻了四中全会的要求，对2020年后的贫困治理也是按照解决相对贫困的思路来部署的。

但去年3月6日，总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会的讲话中首次提出，脱贫攻坚取得胜利之后，要帮助欠发达地区和农村低收入人口。这是第一次提出脱贫攻坚之后要解决的问题，是欠发达地区和农村低收入人口问题。按照这样的要求，中央按照解决低收入人口问题的思路，谋划了关于实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见。但是我们要注意一个新的动向，今年4月份，国新办发布的《人类减贫的中国实践》白皮书中又提出，2035年农村相对贫困要进一步缓解，这里采用了相对贫困的概念。从2018年至今，“相对贫困”和“低收入人口”这两个概念在交叉使用，涉及到“十四五”规划时基本使用了低收入人口的概念，涉及到2035年或更长期的时间点时，使用的是相对贫困的概念。

这两个概念有没有差别呢？第一，这两个概念背后的核心实质是一样的，绝对贫困问题消除以后，中国仍然存在一部分人需要得到帮扶，这部分人叫做相对贫困人口也好，叫做低收入人口也好，本质上是一样的，但我认为还是有一些差异。我们理解，用相对贫困的概念更容易和国际接轨，特别是中高收入国家和高收入国家基本使用的都是相对贫困的概念。使用相对贫困的概念也会带来一些问题，这一点学术界很清楚，以前是绝对贫困，现在是相对贫困，但对相当一部分老百姓来讲，搞不清楚什么是绝对，什么是相对。刚刚宣布脱贫摘帽，刚刚宣布消除贫困，怎么又冒出一个相对贫困的概念、相对贫困的人口呢？这会造成混乱，使他们在思想上有所担心。

第二，使用相对贫困的概念，偏重于学术研究和政策分析。学术界和专家喜欢用这个概念，因为这个概念有非常完美的计算方法，有了这个概念以后，对标准以下的群体可以进行学理性比较强的分析。但是这个概念有可操作性的问题。我们要定义一个相对贫困标准，要框定一批相对贫困人口，不仅仅是为了学术研究，很大程度上是要指导我们的工作，让我们的帮扶政策同这个概念、标准和群体挂钩。从这样一个角度看，用低收入人口概念恐怕就有它的优势。但是采用低收入人口概念也有它的问题，容易使我们的关注点只在收入这一个指标上，相对贫困是个多维指标，低收入则更偏重收入。总的来说，在现阶段，至少是在“十四五”期间，还是应该使用低收入人口这个概念。帮扶政策也要聚焦到低收入人口的群体上，“十四五”之后或可以考虑转向相对贫困的概念。

“十四五”要聚焦低收入人口，也要有一个标准和范围。按照现在的工作基础来讲，我们主张把现行的农村低保标准视作低收入人口的标准，这样做的好处是政策成本在可控范围内。之前的精准扶贫精准识别花了较大的成本，我们无法年年去识别，那样成本太高了。我们可以利用现行低保标准这一很好的基础。按照2017年消费支出购买力评价计算，2020年的农村低保标准相当于每人每天4.8美元，而世界银行的高贫困标准为每日每人5.5美元，相当于后者的87%，整个“十四五”期间我们的低保标准还在调整，按购买力平价计算，到“十四五”期末，低保标准有可能会达到世界银行的这一高标准，便于和国际接轨。

所以，我们主张“十四五”期间使用低收入人口的概念，低收入标准采用农村低保标准，框定出这一批人口后，基本还是遵循目前的政策执行系统，把帮扶政策传递下去，也为企业家等社会爱心人士参与帮扶低保对象和低收入人口提供了一个可行的对象。这样一个角度能考虑到方方面面的需要，也是一个折中的结果，而在“十四五”之后可以逐步转向相对贫困的概念。

乡村振兴在解决农村低收入或相对贫困人口问题方面的作用？如何通过实施乡村振兴计划使脱贫攻坚具有可持续性？

全面推进乡村振兴是在我国的新发展阶段，为了促进共同富裕、打通低收入人口上升通道、防止阶层固化的一个重大举措。从今年开始我国进入了新发展阶段，目标是到2035年基本实现现代化，到2050年建成现代化强国。我国的现代化是惠及14亿人的现代化，一个重要的目标是要促进共同富裕。在这一大背景下，推进乡村振兴前面特意加了“全面”两个字，全面推进乡村振兴对解决农村低收入人口问题而言是非常重要的举措。

对于“全面”的含义，首先是体现在区域上。脱贫地区在前一阶段的中心任务是脱贫攻坚，其他非脱贫地区是在实施乡村振兴战略。现在三农工作的重心从脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴，这主要还是对于脱贫地区而言，因此乡村振兴实施的区域变为全中国的农村地区。

第二个“全面”是推进的内容。无论是“五句话、20个字”的总要求也好，还是“五个振兴”的概括也好，乡村振兴的内容都是全面的，包括产业、包括生态、包括乡风文明、包括治理、包括人民生活富裕的程度。因为区域是全面的，内容是全面的，所以推进乡村振兴自然能够为农村低收入人口生活水平的提升带来明显的促进作用。

要全面推进乡村振兴，使其效果能以更大的比例传递到农村低收入人口，有三个问题需要解决：

第一，低保覆盖范围的扩大和政策工具的调整。用低收入人口的概念，由农村低保标准来瞄准低收入人口，还要在现有基础上有所修正，比如农村低保除了标准要逐年提高外，覆盖的范围也应适当扩大，目前覆盖了3000多万人，应该在此基础上适当扩大覆盖和瞄准范围。同时还要增加政策工具，以前低保政策工具是单一的，仅涉及一个收入问题，存在一个低保标准，收入跟这个标准相差多少就补差多少。在乡村振兴的大背景下，要扶持低收入人口，这一政策工具就比收入补差要丰富得多，可以包括技能培训、产业发展、转移就业、村级治理、甚至实现人们思想观念的转变。所以，在全面推进乡村振兴的阶段，要让农村低收入人口更大程度获益，就要实现低保覆盖范围的扩大和政策工具的调整。

第二，在新发展阶段，要通过乡村振兴让农村低收入人口更大程度获益，就要认真总结和吸取脱贫攻坚期间的做法，当然好的做法要传承，存在的一些问题要想办法克服。这里最关键的就是要提高内生发展能力。在脱贫攻坚期间，对目标的完成是有时间要求的，2020年必须完成任务，为了在这个时间节点完成任务，我们不计代价和成本，所以称之为超常规。因为采取了超常规的措施，最终的确做到了在2020年消除绝对贫困，兑现了承诺；但在实现这个目标的背后，也要注意到有些地方的产业或就业政策的可持续性需要进一步提高。

比如对于扶贫产业，产业扶贫的市场化程度应该比较高，应该由受扶主体充分发挥自身的主观能动性。但是在不少地方可以看到，地方政府和帮扶单位对扶贫产业的包办比较多，甚至一些地方不得不通过消费扶贫来解决产品销路问题，不少的扶贫产业实际上既缺乏市场竞争能力，也缺乏本土经营人才。扶贫产业在脱贫攻坚之后，还不能顺利移交给当地，因为“接不住”，没有合格、能够胜任的本土经营团队，当然有些产业本身市场也有问题，销路也没有解决好。同时还要看到，相当一部分脱贫户的收入结构对政策性转移支付的依存度偏高。2019年全国农村居民人均可支配收入中，转移净收入占比为12.9%，这体现了全国农村转移性收入的平均水平。但是在有些地方脱贫户、建档立卡户的收入结构中，政策性的转移收入达到了一半以上，家庭经营、外出务工等自主性和可持续性比较强的收入占比偏低。此外，不少脱贫村的村级治理在相当程度上是依赖驻村工作队和第一书记，本村两委干部队伍没有完全跟上来，从治理的角度看，村级脱贫工作的外生性比较强，对外部力量的依存度也是偏高的。这是在脱贫攻坚期间存在的问题。

要通过全面推进乡村振兴，使低收入人口能够跟上现代化的步伐，能够打通上升通道，就要去着力提高低收入人口脱贫和发展的内生性。比如在产业帮扶方面，尽快明确外部帮扶单位的职责边界，建立正向激励机制，引导脱贫地区充分参与市场竞争，提高可持续的人力资本发展能力。对低收入户也要分类指导和帮扶，有些低收入户是有劳动能力但是没有技能的，要对其进行技能培训；有些是有劳动能力，但没有市场和资金，就要解决市场问题和资金问题；还有就是没有劳动能力的，因此在乡村振兴过程中也要提高社会保障措施的保障程度。

此外，在乡村振兴这一新阶段，驻村工作队和第一书记要把主要的精力转向培养当地的治理队伍，尽快培养本地的两委干部，在返乡农民工中培养一批经营能手，通过这样的措施把帮扶地区人力资本的水平提上来。

这是通过全面推进乡村振兴，让农村低收入人口真正可持续地增加收入，更大程度地获得乡村振兴的红利，只有这样才能缩小贫富差距。所以，核心要解决低收入人口内生能力的问题。

第三，在新发展阶段，要通过乡村振兴使农村低收入人口更大程度获益，打通他们的上升通道，从方法论上，要借鉴脱贫攻坚中的区域瞄准机制。

现在中央也有相关部署，在西部地区的深度贫困县中确定一部分国家层面的乡村振兴重点帮扶县。在其他地方也有一些很好的做法，如最近重庆提出乡村振兴重点帮扶乡镇，浙江提出通过数字化瞄准农村的低收入人口。从方法论上看，在中国这种行政体制下，充分利用行政动员能力强的优势，确定一个区域重点帮扶对象是有必要的。在促进乡村振兴的资源分配上，区域瞄准在一定程度上也是人口的瞄准，因为在这些需要重点帮扶的地区低收入人口是比较密集的，所以帮扶了需要帮扶的重点地区，在很大程度上就瞄准了需要帮扶的低收入人口。所以从方法论角度看，继续瞄准一部分重点地区也是很重要的。

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