摘要
认识到社区主导发展方式可能有效地解决扶贫工作中面临的一些瓶颈问题，并能激发社区的拥有感和积极性，中国政府与世界银行合作，对社区主导发展方式开展了详尽的理论研究和试点，并在此基础上实施了大规模的“世界银行贷款中国贫困农村地区可持续发展项目”（以下称“世行扶贫五期项目”），对这种新方式进行示范和推广。试点和示范均取得了良好的效果，实现了项目目标。
本案例重点分析世行扶贫五期项目的设计和实施过程，通过梳理提炼社区主导发展方式在中国贫困农村地区的实践应用，尝试呈现从传统的自上而下的政府主导扶贫方式向自下而上的社区主导扶贫方式转变。
背景
中国农村扶贫普遍采取传统的自上而下的政府主导的扶贫模式，容易造成社区和农户参与程度不高；农民能力提高缓慢，特别是自我组织、自我管理、自我发展和自我监督能力严重不足；社区发展资金匮乏；没有建立可持续发展的长效机制等问题。
2006年以来，世界银行与国务院扶贫开发领导小组办公室外资中心合作，在四川省、广西壮族自治区、内蒙古自治区、陕西省的4个项目县的60个项目村探索社区主导扶贫方式。试点取得了初步的成功。在此基础上，世界银行于2010年启动了世行扶贫五期项目，总投资11亿元人民币，其中世界银行贷款1亿美元，国内配套资金4亿元人民币。项目覆盖3个省（市）25个县（区）约800个贫困村，受益贫困人口超过50万人。该扶贫项目在陕西省、河南省和重庆市三地实施，主要内容分四个部分：一是支持农村的公共基础设施建设；二是资助农民成立发展基金互助社，以解决贫困地区农民生产缺少金融服务的问题；三是通过全球环境基金会赠款，示范气候智慧型扶贫模式，帮助农民分析生计的脆弱性，提高适应极端气候不确定性的能力，减少返贫；四是农民和机构的能力建设。
项目实施
1.机构安排
在世行扶贫五期项目下，组织机构可以分成两大类：社区外部机构和社区内部机构。社区外部机构主要是中央、省、市、县各级项目管理机构，负责对项目资金的计划分配及对资金的安全投放和项目实施进行协调、指导、监督与评估。社区内部机构：在行政村层面，设有项目决策委员会和项目监督委员会，前者负责审查和批准项目建议书，后者负责监测评价和监督；在自然村层面，组建项目实施小组和项目监督小组，负责项目实施和监督，包括项目实施和资金使用。
▲行政村村委会是社区内部项目的领导机构
2.项目操作程序
为了保证将项目决策权、实施权、资源控制权、管理权、监督权交给社区和农户，同时引入竞争机制，项目制定了操作手册，明确了“十步走”的操作程序及各利益相关方的职责、验收考核办法。
步骤1：宣传发动。采取多种多样的方式、形式（如村民小组会、入户走访、张贴发放宣传材料），让社区和村民了解整个项目的发展理念、项目资金量和资金用途等。村民对项目的了解率必须达到80%以上。
步骤2：竞争定村。通过竞争确定实施项目的行政村（社区）。项目村标准由各县项目办结合实际自行制定。竞争项目的各村代表在竞争大会上陈述其所代表的村参加竞争的原因，并回答评委的提问，竞争结果现场公布。
步骤3：建立组织。民主选举组建自然村（村民小组）一级的项目管理组织，包括项目决策委员会成员、项目监督委员会成员、项目实施小组和监督小组成员。
步骤4：项目准备。组织各自然村（村民小组）的村民讨论，由村民决定参加自然村一级竞争的项目。
步骤5：项目竞争。竞争筛选自然村的项目。多个自然村的村民小组向项目决策委员会提交项目建议书，自然村代表在竞争大会上陈述项目活动，并回答提问，最终由项目决策委员会从中选定项目。
步骤6：项目审核。县项目办审核由项目村提交的项目选定报告。如通过审核，县财政部门在规定期限内需向行政村下达资金预付通知书，并将资金拨到村专用账户上。如申报项目在技术、预算、环境及社会影响等方面存在问题，县项目办应及时向村委会反馈审核修改意见，并提供必要的技术支持，但不能否决项目村（社区）选择的项目。
步骤7：项目实施。在社区协助员的协助下，自然村（村民小组）项目实施小组组织召开村民大会，讨论确定项目实施方案，并组织实施和采购等活动。自然村（村民小组）监督小组对工程和资金使用进行监督。全体村民享有对项目建设过程和资金使用进行监督的权利。
步骤8：竣工验收。由行政村提出，并由县项目办对已完工工程进行验收。通过验收后，县项目办与项目村（社区）办理固定资产移交手续。
步骤9：后续管理。工程由受益的自然村农户负责专人或全体共同管理；县、乡镇项目办组织相关技术人员对工程实施的管护人员或牵头人提供必要的运行维护知识培训。
步骤10：项目总结。自然村（村民小组）在完成项目后组织召开村民大会，宣传项目成果，总结项目实施的经验教训，并向村委会提交情况报告。
成效
1.项目调动了社区的积极性
首先，实现了农民的广泛参与。根据2015年下半年的一份独立调研，所有受访农户都知晓项目，并能够分享自己对项目概念、活动的看法，而且老幼妇女对项目也都有不同程度的了解。调研结果显示，超过90%的受访项目农户都至少参加过一次项目活动。其次，农民全程参与项目。92.5%的受访农户家中有人参与过讨论和选择村内的项目，有超过75%的受访农户家中有人参加过项目实施方案讨论；超过67%的受访农户家中有人参加或旁观过项目的招投标活动；44%的受访农户为项目出钱或义务工作；34%的受访农户家中有人参与了项目的施工；52%的受访农户家中有人参与过项目的后续维护。最后，农民深度参与项目。从各样本村保存的历次会议记录中可以看出，在主要的活动中，农民都通过投票的方式行使自己的权利。例如在讨论确定项目时，全体村民投票确定本行政村下不同自然村项目的优先顺序，然后根据资金预算选择得票最多的自然村项目来实施。
2.项目解决的是最需要解决的社区发展问题
首先，世行扶贫五期项目所解决的问题是贫困村最需要解决的问题。2015年年底的独立实地调研结果显示，96%的受访农户认为实施的项目活动是他们最需要的。其次，受访贫困农户也充分肯定了项目的积极作用。在被问到项目效果时，绝大多数贫困农户认为项目产生了令他们满意的效果。近94%受访农户表示满意或很满意，只有2.4%受访农户表示不满意或者很不满意。最后，大多数受访农户认为项目采取的模式比常规的扶贫项目操作模式更好。近70%的受访农户认为世界银行项目采取的模式优于传统的扶贫模式。
3.项目提高了社区的自我发展能力
项目实施的过程也是社区在实践中学习的过程，学会发现问题、分析问题、解决问题。由于农民广泛、全程、深度参与项目，社区的能力得到了很好的锻炼。项目实施在总体上改善了社区的治理结构：一是涉及村民利益的社区信息更加公开透明。82%的受访项目户认为，村民能够了解涉及村民利益大事的信息，比对照村高12个百分点。二是社区决策的民主化程度提高。86%的受访项目户认为，事关村民利益的重大决策是通过集体决策做出的，比对照村高近14个百分点。三是村民参与社区决策过程的机会增加。88%的受访项目户认为自己有参与决策的机会，比对照村高近12个百分点。四是村民支持群众监督和财务公开。超过3/4的受访农户对群众监督和财务公开做出积极的评价，比对照村高出15个百分点。
以河南省夏邑县歧河乡蔡河村为例，由于项目的实施，村民特别是妇女的能力得到了锻炼，妇女都表示自己“比以前敢说话了”，敢于在村事务中发表自己的意见。村民们还表示通过共同实施项目活动，村民之间的关系得到改善。同时，村干部感到自己在村民中的威信有了提高，“有了荣誉感”。他们纷纷表示今后在村里的其他工作中也愿意采用社区主导发展方式。
4.改善社区关系
一方面，由于项目要解决的是社区大多数成员的共同问题、使全体村民共同受益，因而在项目的实施过程中有助于改善社区关系。另一方面，项目要求村民必须为实现共同利益互相合作。这种合作有利于他们增加理解和信任，形成共同的价值观，改善村民之间的关系。社区关系的改善增强了社区凝聚力，有利于促进社区和谐发展。
调研结果表明，90.5%的受访项目户认为村民之间具有良好的关系；96%的受访项目户认为村民之间的矛盾和纠纷很少；90%的受访项目户认为有困难时能够相互帮助；90%的受访项目户认为所在村具有良好的治安状况。上述结果说明，世行扶贫五期项目成功实现了提高社区自我发展能力的目标，在激发农户的项目拥有感、参与积极性的同时，增强了社区的凝聚力。通过项目实施，基层干部和农民经受了锻炼，积累了经验，增强了继续寻找项目、争取项目和实施管理项目的能力。项目的成功实施也使社区的治理方式和结构发生了有益的改变。这些对最终实现社区的持续发展至关重要。
5.减轻贫困
自项目实施以来，跟踪调查项目户的贫困户比例，从2010年的53%降低到2014年的30%，减少了44%以上。而同一时间段内，对照村农户的贫困户比例从46%降低到40%，仅仅降低了11%。这一对比充分说明社区主导发展项目的实施所取得的显著成效。
经验与启示
1.政府支持并转变方式
采取社区主导发展模式离不开政府的支持。只有得到政府的大力支持，才有可能将社区主导发展模式在更广泛的地区更大规模地推广应用。
世行扶贫五期项目的实施对政府的工作机制和工作方法都提出了巨大的挑战。因此，政府需要改变对扶贫本质、扶贫项目、被扶贫农户潜力的认识，转变工作思路。政府同时需要认识到采取社区主导模式并不意味着政府不需要发挥任何作用；相反，政府要为项目提供服务和支持，协助社区做出科学合理的决定，同时对项目资金使用和项目规范的运作进行必要的监督和规范，从而更好地利用有限而宝贵的扶贫资源发展社区。
2.建立相关制度确保社区主导
项目制定实施的“十步走”程序是实现社区主导发展的关键。它确保了贫困社区和贫困农户在项目实施中占据主动地位，充分激发了他们实施好项目的积极性和热情，提高了他们对项目的拥有感，改变了贫困村和贫困户“等、靠、要”的保守思想，对他们的意愿和主体地位给予了应有的尊重，使他们能够根据自己最迫切的需求和意愿选择、实施最急需建设的项目，改善生产、生活环境，夯实发展的基础。同时，这一过程也促使政府部门从项目设计、决策、控制更多地转变为服务、监管和资源协调，为社区提供全方位的支持和指导，监督并规范项目实施符合项目要求，以达成预期目标。
经验表明，在提供比较简单的、需要当地合作的小型基础设施和公共服务方面，社区主导发展模式具有优势。相对于复杂的大型基础设施和公共服务，这类基础设施和公共服务对技术的要求相对较低、投资低、风险小，社区和村民也有能力进行设计、执行、管理、运行、监督（在必要的外部支持下），而且对于这类基础设施和公共服务政府和市场相对不占优势，采用社区主导发展模式，让社区成员互相合作，在利用自有资源的同时尽量争取外部资源是一个很好的选择。
3.广泛宣传发动群众
宣传发动是项目实施过程中一个非常重要的环节。在宣传发动阶段，项目组工作人员深入基层，利用各种方式宣传项目目标和社区主导理念，基本做到了家喻户晓，调动了广大村民参与项目的积极性和主动性，推动村民从“要我发展”到“我要发展”的观念转变，为实施项目提高社区和农民自我发展的能力奠定了民意基础，为项目的顺利实施营造了良好的环境。
4.建立社区项目组织
行政村和自然村（村民小组）在民主决策的基础上分别组建了行政村项目决策委员会、项目监督委员会和项目实施小组、项目监督小组，由村、组干部和村民代表组成，且村、组干部不超过各级项目管理机构成员总数的1/3，并且必须有妇女代表。这些由村民选举产生的项目管理组织，代表村民开展项目选择、项目采购（包括货物采购、施工单位选聘）、工程实施和监督，并监督项目的资金使用。为了保证社区和村民对项目活动的真正主导，项目还要求在项目选择、计划等重大事项中，必须召开村民大会或村民代表大会，并在项目各个环节对村民开放，对项目活动和资金使用情况要及时公开公示。
5.聘请社区协助员，协助项目实施
考虑到项目前期实施的复杂性，并规范项目管理，同时确保政府与贫困社区之间沟通的效率，项目聘请了社区协助员支持项目实施。在世行扶贫五期项目下，社区协助员的作用非常重要，几乎贯穿始终。特别是在当前的环境下，大量农村青年外出打工，村里留守人员文化程度低，可以说，社区协助员对项目在村级层面的规范管理具有不可或缺的作用。
文章来源：《全球减贫案例集2021》。
《全球减贫案例集》简介
2018年，中国国际扶贫中心、世界银行、联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、联合国世界粮食计划署、亚洲开发银行、中国互联网新闻中心等7家机构联合发起“全球减贫案例征集活动”。7家减贫权威机构首次联手，向全球减贫和发展领域工作的组织和个人征集优秀减贫案例，旨在以案例为载体，推广分享国内外减贫的成功实践。现已开展两届活动，由7家机构组建的评审委员会评选出优秀案例216篇。《全球减贫案例集2021》从首届活动的110个最佳案例中精选出40个案例汇编成集，在“2021全球减贫伙伴关系研讨会”上向全球发布。
