摘要

近年来，随着中国扶贫事业如火如荼地开展，国际扶贫组织逐步参与中国的扶贫事业。国际合作项目的最大挑战在于如何协调二者之间的矛盾。国际农业发展基金（IFAD，以下简称“国际农发基金”）与湖北省十堰市农业局合作开展农业扶贫项目，发展茶叶产业。该项目采取益贫式公私伙伴关系的商业模式（Public-Private-Producer-Partnership，以下称“4P模式”），由国际农发基金向十堰市政府贷款，再由各县级政府无偿向茶叶产业提供资金支持，由茶产业采用“企业+合作社+农户”的合作模式，企业采用流转土地、收购茶叶、聘用劳务等多种方式带动贫困农户增收，形成政府、企业及农户之间的利益联结机制，成效显著。该项目的成功经验有三点：一是4P模式的采用提高基地建设管理水平；二是多方参与搭建商业平台，吸纳社会资本；三是项目的益贫性激发农户的内生动力。

背景 

贫困户只有与政府、企业形成一定的利益联结机制，才能更好、更可持续地从扶贫产业和地方产业发展中获益。扶贫产业的难点是，贫困户没有被完全纳入价值链，很难分享地方产业、经济发展的红利。国际农发基金通过构建4P模式，探索了益贫式经济增长的方式，使贫困户通过这种利益联结机制从扶贫产业和地方经济发展中获益。此模式最早由国际农发基金于2012年在布基纳法索、马里两国推动，旨在通过构建多重伙伴关系的方式形成政府、企业和农户的利益联结机制，解决贫困户自身发展动力不足的问题。国际农发基金尝试将传统的PPP模式应用于扶贫领域，与益贫式增长模式相融合，通过整合包括政府、企业、农户等在内的多重伙伴关系实现益贫式增长。

项目实施

2013年，国际农发基金与湖北省十堰市合作，为其提供1345万美元（其中，国际农发基金投资占50.2%、政府配套资金占22.5%、农民自筹占27.3%）贷款，发展当地特色产业（主要是茶叶产业）。项目名称为十堰市可持续农业发展项目（即SSADeP），辐射十堰市7个县，实施期限为5年（2014—2019年）。项目实施4年后，覆盖区的16252户贫困人口下降了48%。4P模式的核心要点是通过资金激励消除经营主体与小农户对接进入市场必须通过公共资金才能解决的障碍，吸引经营主体和小农户建立商业伙伴关系以帮助后者加入价值链并受益。国际农发基金的资金作为公共资金，与经营主体自有资金一起对由经营主体按照项目规则牵头开发提交和被批准的共同投资商业计划进行支持。农户也是伙伴关系中的一员，通过生产等活动与企业形成商业关系，合理分享商业计划实施带来的收益，并共同承担可能的风险。实现小农户加入价值链的可持续发展目标的4P模式的基本实施流程如下。

（1）财政部负责组织中央、地方有关部门与国际农发基金磋商谈判，确定项目活动的内容、贷款额度、贷款期限和贷款利率等。财政部按照与国际农发基金的条件转贷给省级政府，再由省级政府按照贷款协定和转贷协议的规定进行管理和使用。

（2）县级政府无偿用借贷资金支持企业等经营主体发展产业，要根据项目的实际情况征集经营主体申报和准备提交的商业计划，组织对商业计划进行审核、筛选和甄别，最后确定项目支持的商业计划，并按照计划的资金筹措安排国际农发基金支持资金的落实。

（3）获得贷款的经营主体发展特色产业，带动贫困农户增收。以茶产业为例，企业、合作社和农户形成协作关系，签订合作协议，明确带动贫困户的方式。一方面，茶企业与产业合作社签订合作协议，明确双方合作必须以带动贫困户增收为前提。另一方面，在企业的帮助下，合作社与贫困户签订合作协议，主要包括用工合同、土地流转合同、茶叶种植与收购要求等合同。

（4）4P模式的核心是益贫性。政府无偿将国际农发基金贷款资助给企业，但要求企业必须带动一定数量贫困户群体增收致富。以十堰市茶叶产业为例，项目要求企业带动贫困户200户、合作社带动30户。具体的带动方式有三种：一是企业或合作社主动与种茶农户签订收购合同，以高于市场5%～10%的价格收购其茶叶；二是企业或合作社通过土地流转的方式流转农户土地，给予适当额度的租金；三是农户在企业或合作社里务工赚取工资收入。在长期的用工合同中，农户到茶企业承担茶叶的生产、加工、包装等产销工作，每月收入299～597美元。短期的用工合同主要涉及临时工，其主要的工作是茶叶的种植、施肥、采摘等季节性的临时工作，劳动报酬按天计算（女性每天15美元、男性每天22.5美元），每月底结清。

（5）项目后续的维护主体是政府和国际农发基金。政府方面，县项目办构建包括县、乡（镇）、村（企业）在内的三级监评体系。45名专业监评人员围绕项目受益人、工程建设、资金使用和项目效益等10项工作开展全方位的监评。乡（镇）项目办指导、协调村级项目执行小组开展活动，负责落实项目计划、监督工程质量、督办工程进度和组织验收。国际农发基金在北京设有办事处，办事处每年会派出两个检查团进行项目评估。一种方式是以年度为单位派出检查团，围绕项目的A、B、C三个部分展开督查。另一种方式是派出跟踪检查团，跟踪检查团主要是针对重大问题派出，到项目实施地对问题进行具体的指导，帮助地方解决问题。此外，每个项目每半年要提供一份进度报告表，报告项目进度、项目面临的问题等。资金管理方面，采用财务报账制的方式，项目资金使用情况需由国际农发基金审核后，再将资金拨付给县项目办，同时按规定进行账目核算。除报账制的流程之外，对巨额资金使用同样也有监督。当项目资金的使用额度超过18万美元时，县项目办需要向国际农发基金进行账目报备，获得批准后才可使用资金。

成效

（1）减贫成效明显，贫困户减少近一半。项目推进带来的机遇在较大程度上改变了当地人口的收入分配结构，经济效益得到整体提高的同时，人均收入得到较大的提高。在项目实施初期，对项目覆盖的16252户家庭根据收入水平划分为A、B、C三类。项目实施4年后，A类农户由1140户增加到3419户，增加约200%；B类农户由5525户增加到6956户，增加约25%；C类农户由6430户减少到3296户，减少约48%。项目区3134户11847人实现脱贫。总体而言，项目对农户的受益覆盖率较高，贫困发生率减少48%，贫困人口的数量大幅减少。

（2）提高了管理、生产等各个环节中妇女的参与程度。根据项目设计要求，各级项目办和村实施小组在项目实施中充分调动女性参与。在项目实施中，妇女直接参与项目的比例为51.3%，女性得以从传统的土地种植中被解放出来。到茶叶基地工作，既能发挥潜在劳动力的价值，又能为农户家庭带来经济收入。

经验与启示 

（1）项目以益贫性为导向，资金落地要求企业等经营主体必须带动一定数量的贫困户。资金与益贫相结合具有较大的强制性，有利于带动农户增收致富。

（2）形成了良性的多重伙伴关系，通过利益联结共同发展。第一组关系中以“农发基金、政府和企业”为主体，搭建金融平台，吸纳社会资本。金融平台在一定程度上增加银行对企业或合作社的投资信心，利于其吸纳商业贷款，扩大融资。第二组关系是以“企业、合作社和农户”为参与主体，以企业为主导，形成产销一体化的地方市场，主体之间利益相连、风险共担。

（3）构建了有效的监督和激励体系。无论是政府方面构建包括县、乡（镇）、村（企业）在内的三级监评体系，还是国际农发基金的定期检查团，都对项目的具体实施形成自上而下的完整监测，保障项目有效运行。此外，资金的报账制度能直接监管项目，提高资金利用率。

（4）可持续性主要体现在基于稳定的伙伴关系形成的产业链，通过将各方纳入产业链，形成稳定的利益联结机制，共享产业链的发展成果。这种联结机制是比较稳定、可持续的。项目结束后，形成了“企业+合作社+农户”的稳定合作模式，对内企业与农户、合作社签订订单农业，对茶叶进行标准化的生产和管理；对外依托企业茶叶品牌，占有稳定的市场份额，形成良性循环。

综上所述，4P模式下的茶叶产业已经形成稳定的产供销一体化的产业链，可完全独立于项目支持，依靠自身运作营利。

文章来源：《全球减贫案例集2021》

《全球减贫案例集》简介

2018年，中国国际扶贫中心、世界银行、联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、联合国世界粮食计划署、亚洲开发银行、中国互联网新闻中心等7家机构联合发起“全球减贫案例征集活动”。7家减贫权威机构首次联手，向全球减贫和发展领域工作的组织和个人征集优秀减贫案例，旨在以案例为载体，推广分享国内外减贫的成功实践。现已开展两届活动，由7家机构组建的评审委员会评选出优秀案例216篇。《全球减贫案例集2021》从首届活动的110个最佳案例中精选出40个案例汇编成集，在“2021全球减贫伙伴关系研讨会”上向全球发布。