摘要

位于加勒比海地区的古巴面临飓风频发的灾害风险，因灾致贫的现象严重。在与飓风长期对抗的过程中，古巴通过建立社会安全网、普及公共服务、促进农村发展、减少社会不平等、进行灾害教育、提高灾害预防能力、发展安全文化、完善社区减灾机制、建立专门的国家灾害防护机构和社会组织、制定并更新社区风险筹划等举措，摸索并建立了一套独特的灾害风险管理体系，并获得了良好的效果。古巴的灾害防护经验对各国都有极大的价值，为各国的灾害防护具有重要的启示，如重视灾害管理、动员民众参与灾害预防、信息共享与通信建设等。

背景 

古巴是加勒比海地区最大的岛国。该地区飓风频发，1983—2003年共发生240场飓风灾害，对古巴经济、社会造成了严重的损害。以2001年的米歇尔飓风为例，飓风以216千米/小时的速度在古巴南部海岸登陆，向北袭击了全岛，最终造成5个省的房屋损坏22400间、毁坏2800间，农业、工业和基础设施遭受重创。

古巴国土面积小，经济较落后，本土资源稀缺，长期坚持以蔗糖生产为主的单一经济发展模式。古巴社会经济发展的落后不仅体现在经济水平上，而且体现在发展模式的不科学上。古巴经济发展多依靠资源开采和低级加工。这对环境产生了严重危害，同时市场的不规范也导致社会问题增多，增加其脆弱性，使灾害风险增加。与相对富裕的国家相比，贫穷和脆弱的国家应对环境恶化和灾害的能力更弱，受灾后恢复难度更大。此外，古巴全国75%的人口聚集在城市，而且贫困边缘群体居多，更容易受到灾难的打击。这使城市规划、灾害风险控制面临巨大挑战。

项目实施

在与飓风长期对抗的过程中，古巴摸索并建立了一套独特的灾害风险管理体系，采取了一系列防灾措施，并获得了良好的效果。具体措施主要有六个方面，即建立社会安全网，普及公共服务；促进农村发展，减少社会不平等；进行灾害教育，提高灾害预防能力；发展安全文化，完善社区减灾机制；建立专门的国家灾害防护机构和社会组织；制定并更新社区风险筹划。 

1.建立社会安全网，普及公共服务

古巴的社会安全网虽然整体服务水平较低，但是几乎惠及所有人，涵盖所有方面。每一个古巴人都处于政府服务体系中。当灾害发生时，任何不利影响都将立刻被知晓，而且受灾情况随时更新。同样，农业保险、医疗卫生、教育等领域的保障也都及时跟进。

2.促进农村发展，减少社会不平等

在过去的几十年里，古巴的快速城市化造成了大量贫困人口生活在城市的高危地区，同时城市也存在大量贫困边缘人口。古巴通过促进农村地区发展，普及农村地区的医疗、教育等公共服务，使农村可以提供更多的就业机会，提高农民的生活水平，从而使农村产生吸引力，减缓城市化进程，减少社会经济不平等。

3.进行灾害教育，提高灾害预防能力

古巴在民众预防和应对灾害意识上进行了大量投入。预防、阻止和应对灾害是学校课程的一部分，工作单位也时常组织应对灾害的训练，舆论媒体广泛宣传防灾减灾信息，家庭医生教授灾害应对的技巧和方法。

4.发展安全文化，完善社区减灾机制

通过教育、社区组织和社会资本投入，古巴进行安全文化建设，以社区为单位增加和完善了应灾必需的资源，如紧急事件警报系统、疏散交通工具、避难所、医疗护理等。民众也在国家引导下树立了社区应灾系统会发挥有效作用的信心。

5.建立专门的国家灾害防护机构和社会组织

古巴政府在国家范围内建立了一系列降低风险的机构和组织，如灾害科研机构、古巴气象协会等。其中，古巴灾害防护机构机制中最有效和最重要的就是国家民防组织（DCN）的建立，它是灾害应对机构的最高指挥部，对古巴灾害风险管理具有重要的作用。

6.制定并更新社区风险筹划

不仅是每个层级的政府，即使社区层面都做了风险筹划，日常记录包括飓风来临时谁家的房子是危房、谁家的房子可以作为避难所，哪些人身体弱、哪些人需要特别帮助。社区家庭医生还要及时更新本社区的病人病情和有特殊生理、心理需求的病人状况。

成效

第一，摸索并建立了一套独特的灾害风险管理体系，有效降低了因灾致贫风险。古巴通过采取一系列防灾措施，探索出了具有自身特色的灾害风险管理体系和模式，并获得了良好的效果。这种模式主要基于两个层面，即国家层面和社区层面。两个层面的防护是相互依托，结合在一起的。从某种程度上说，国家层面的防护更需要当地和社区层面的支持。这套灾害风险管理体系取得了良好的效果，降低了古巴因灾致贫的风险。

第二，形成了高水平的防灾文化。古巴人明确发展了一种“安全文化”，无论是专家还是普通民众，他们清楚地知道一旦有飓风，需要遵循哪些步骤和程序。知道紧急警报的级别、哪里能得到及时可靠的信息、怎样保护自己的房子，以及如果需要疏散，哪里可以找到避难所。

第三，基础设施建设发挥“乘数效应”，增强了减灾能力。农村地区的基础设施建设和卫生保健服务的普及，对减灾工作产生了“乘数效应”，增强了抵御风险的能力。比如，95.9%的人受过教育，这意味着他们学到了学校教授的防灾减灾知识；宽阔的道路遍布各地，这有助于灾害来临时快速疏散；建筑法规被强制执行，有效制止了建造新的高危建筑；95%的家庭能够用上电，民众可以从电视或广播中获取有关灾害的信息，等等。

经验与启示 

第一，明确灾害管理的重要性，积极发挥政府作用。对于灾害频发的地区，建立防灾、减灾的管理体系是非常重要的。在这个过程中，要积极发挥政府的总控作用，调动多种资源，从多个角度、通过多种措施科学、合理、有效地预防和应对灾害的发生，同时注意增强公众对政府的信任和监督意识。

第二，增强灾害教育与社会参与。一方面，通过教育、媒体宣传等方式发展“安全文化”，形成防灾减灾的意识，掌握应对灾害的知识。另一方面，在社区层面通过应灾模拟练习引发社会的反思和讨论。

第三，加强通信建设和信息共享。社区和地方政府及时记录和更新贫困边缘人群和灾害高危地区的状况，并通过通信建设构建信息共享机制，更好地防控风险，减少因灾害造成更大范围的贫困。

文章来源：《全球减贫案例集2021》

《全球减贫案例集》简介

2018年，中国国际扶贫中心、世界银行、联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、联合国世界粮食计划署、亚洲开发银行、中国互联网新闻中心等7家机构联合发起“全球减贫案例征集活动”。7家减贫权威机构首次联手，向全球减贫和发展领域工作的组织和个人征集优秀减贫案例，旨在以案例为载体，推广分享国内外减贫的成功实践。现已开展两届活动，由7家机构组建的评审委员会评选出优秀案例216篇。《全球减贫案例集2021》从首届活动的110个最佳案例中精选出40个案例汇编成集，在“2021全球减贫伙伴关系研讨会”上向全球发布。