共同的挑战，共同的行动——巴基斯坦减贫的经验与启示
纳维德·艾哈迈德·谢赫
全球减贫与发展伙伴联盟委员会副主席
巴基斯坦扶贫和社会保障部副部长
消除贫困是全人类的共同愿望。然而，无论处于何种发展水平，贫困仍是各国面临的最持久挑战之一。贫困并非不可避免，生活在贫困中的人们也不缺乏才干、潜力和创造更好生活的愿望。真正缺失的，往往是把潜力转化为持续进步所需的机会、资源和有利条件。
因此，贫困不仅仅是收入问题。贫困本质上是多维的，涵盖住房、食物、教育、医疗、生产性资产、金融和体面就业的可及性，以及对经济、社会和气候相关冲击的脆弱性。应对这些相互关联的维度，使减贫成为一项广泛的国家发展目标，需要政府各机构、各部门、各级政府协同的“全政府”方法。与此同时，挑战的规模和复杂性凸显了国际合作的重要性。持续的国家投入至关重要，而各国也可以通过分享知识和经验、动员资源和技术、加强制度建设、将成熟方案因地制宜加以调适，来加快减贫进程。
全球南方国家的经验表明，持续发展、人力资本投资、社会保护、经济机会和韧性建设，能够为摆脱贫困开辟路径。中国的经验尤具示范意义。过去四十年，按世界银行国际极端贫困线衡量，全球极端贫困减少量的近四分之三来自中国——约8亿人口实现脱贫[1]。而来自不同发展背景的巴基斯坦，在社会保护扩面和减贫“毕业”方面的实践，则提供了另一番镜鉴。这些经验的价值不在于复制某一种模式，而在于弄清哪些做法行之有效、哪些可以因地制宜加以调适，以及如何把证据和经验转化为务实合作和可规模化的方案。
10月17日国际消除贫困日，为我们重申建设一个人人享有尊严、保障和机会的世界提供了契机。联合国2026—2028年三年期全球主题“为和平与人权而团结”，将消除贫困置于建设和平、公正、包容社会的框架之下。联合国的宣传提醒我们：持久和平不仅仅是没有冲突，它建立在社会正义之上，以有效的社会保护、包容和切实参与为支撑，确保不让任何人掉队。2026年的年度焦点“人人享有安全家园”也提醒我们：全球超过28亿人缺乏适足住房——这种状况损害人身安全，加深了陷入贫困的脆弱性[2]。适足、安全、有保障的住房不仅是栖身之所，更是尊严、健康、教育、生计以及有意义地参与经济和社会生活的平台。
对巴基斯坦而言，“人人享有安全家园”是一项迫切需求。数百万人居住在条件恶劣、居住状况不稳定的非正式定居点（katchi abadis）[3]。2022年洪灾导致3300万人流离失所，约220万所房屋受损或被毁[4]；2025年洪灾又造成约690万人流离失所，23万所房屋受损或被毁[5]。这类灾害的一再发生凸显出一个紧迫课题：需要安全、气候适应型的住房和更完善的社会保护，防止脆弱家庭进一步陷入贫困。
全球挑战的规模依然巨大。据联合国《2026年可持续发展目标报告》估计，全球仍有约8.26亿人（约占世界人口的十分之一）生活在极端贫困中，按2021年购买力平价计算，日均生活费不足3.00美元[6]。终结极端贫困的进展已经停滞，这揭示了加强社会保护、创造包容性经济机会、针对持续性和交叉性弱势人群进行精准投资的必要性。要实现可持续发展目标1——到2030年在世界各地消除一切形式的贫困——世界必须加大并持之以恒地付诸行动。
当前的贫困问题需要多管齐下的方法，包括：可持续经济发展与体面就业、社会保障供给、人力资源和基础设施投资、为青年和妇女创造机会、有效包容、气候韧性以及有能力的制度机构。没有哪个国家或机构能够独自提供所有这些解决方案。然而，各国可以通过相互学习、调适已见成效的做法、动员知识资源和技术、共同应对新的挑战来加快进程——这正是国际合作大显身手之处。
全球减贫与发展伙伴联盟由中国牵头、54个国家和9个国际组织共同发起，正是为此搭建的平台[7]。联盟于2026年5月在北京成立，汇聚了广泛而多元的会员，致力于加强减贫与发展合作。在联盟委员会第一次会议上，成员通过了《联盟章程》和《2026—2028三年行动计划》，科特迪瓦、巴西、印度尼西亚、巴基斯坦、南非、乌兹别克斯坦和联合国开发计划署的高级代表当选为副主席[8]。会议还借鉴了中国减贫经验，介绍了包括联盟青年行动倡议在内的早期工作，为成员间持续交流、互学互鉴和务实合作奠定了基础。联盟的意义，在于它能把发展经验转化为具体合作。通过汇聚成员国和国际组织，联盟可以促进同伴互学、展示经过验证的解决方案，并将其调适到各国国情之中。对巴基斯坦而言，作为创始成员和副主席，参与这一进程既是荣誉，更是责任。巴基斯坦可以分享在社会保护、社会经济精准识别和动态登记、数字支付、减贫“毕业”、社区主导型发展、灾害应对和气候韧性方面的经验，同时向联盟其他成员学习经验、知识和创新。
不同国家的经验揭示了一个重要道理：减贫不是一次单一行动，也不是一个可以完成后搁置一边的终点目标。刚刚脱贫的家庭，一旦遭遇经济下行、疾病、失业、负债、灾害等冲击，可能重新返贫。因此，可持续减贫不能止于帮助人们跨过贫困线，还必须建设韧性、守护已取得的成果、为家庭巩固和扩大进步创造机会。认识到贫困的动态性，中国“十五五”规划（2026—2030年）强调巩固脱贫攻坚成果，防止脆弱家庭返贫[9]。巴基斯坦也汲取过往经验，正在增强对气候相关及其他冲击的抵御能力，同时努力保持减贫势头，开辟通往更稳定、更可持续生计的路径。
南南合作植根于1978年《布宜诺斯艾利斯行动计划》（BAPA）[10]。当前，发展中国家面临财政空间受限、债务负担、非正规就业、基础设施和数字鸿沟、气候脆弱性、资金和技术获取有限等共同挑战，南南合作被赋予了新的时代意义。这些共同挑战凸显了加强合作的重要性——通过分享知识、加强制度建设、扩大经济机会、建设韧性，实现更具包容性和更可持续的发展。
南南合作尤为可贵之处在于，发展中国家往往拥有彼此直接相关的实践经验、制度知识和政策创新。中国的经验表明，通过加强制度建设、持续一体化发展、对人的投资、创造经济机会和精准支持，减贫可以取得何等规模化的成效。巴西的“家庭补助金”（Bolsa Família）和“统一登记”（Cadastro Único）表明，大规模社会保护可以依托一体化的社会登记体系来支撑；巴基斯坦的国家社会经济登记库（NSER）则提供了建设全国性的社会保护瞄准和扩面平台的经验。孟加拉国BRAC的“毕业”方法表明，社会救助、生产性资产、技能、金融和辅导相结合的一揽子方案，可以成为通往可持续生计和自力更生的路径。埃塞俄比亚的生产性社会安全网计划（PSNP），以及印度尼西亚和菲律宾在应对冲击型社会保护和灾害韧性方面的经验，则为保护脆弱家庭免受气候、粮食安全等冲击提供了更多借鉴。
目的不是机械地照搬项目，而是从其背后的经验和原则中提炼核心经验，结合具体国情加以调适，并在应用和效果分析的基础上不断丰富完善。南南合作还可通过三方合作加以强化——把发展中国家的知识和技能，同发达国家及多边组织的资金实力、技术和专长结合起来。这一路径把发展中国家视为创新解决方案的来源，而不仅仅是外部援助的接受者。
据《巴基斯坦经济调查2025—26》，巴基斯坦的减贫轨迹呈现出进步与挫折交织的图景。按基本生活费用（CBN）口径，贫困人口比例从2001—02年的64.3%降至2018—19年的21.9%，但2024—25年又升至28.9%。农村贫困发生率高达36.2%，城市为17.4%。2010年洪灾使减贫进程受阻；新冠疫情、2022年洪灾、经济增长乏力、人口快速增长、本币贬值以及2022—23年的高通胀，更让数百万巴基斯坦人的处境雪上加霜。
以家庭综合经济调查（HIES）数据为基础的消费型（CBN）贫困估计，由全国多维贫困指数（MPI）加以补充。MPI基于巴基斯坦社会与生活标准测量（PSLM）调查，反映教育、健康和生活水平上的叠加剥夺。根据基于PSLM 2019-20数据的《2024年全国MPI报告》，多维贫困发生率从2004—05年的55.2%降至2019—20年的30.5%。城乡之间存在巨大差距：多维贫困影响农村人口的41.9%，而城市仅为10.5%。分省看，旁遮普省最低，为19%；俾路支省最高，达60.2%。这些差距凸显了在减贫 efforts 之外，持续投资教育、医疗、住房、基本服务、生计和社会保护的必要性，尤其是在农村和服务欠发达地区。
巴基斯坦社会保护体系的核心是贝娜齐尔收入支持计划（BISP），2008年设立。该计划年度拨款8380亿巴基斯坦卢比（约合31亿美元），通过多种形式的无条件现金转移，覆盖约1020万个家庭、约四分之一的人口。“贝娜齐尔·卡法拉特”（Benazir Kafaalat）为最贫困人群平滑消费提供支持；2012年推出的“贝娜齐尔·塔里米·瓦扎伊夫”（Benazir Taleemi Wazaif）以儿童到校上学为条件的现金支付，已惠及1360万名儿童；“贝娜齐尔·纳舒努马”（Benazir Nashonuma）为210万人提供营养食品补充[11]。评估结果证明了这些干预的效果：2016年的一项评估发现，该计划实施前四年，“塔里米·瓦扎伊夫”使5—12岁儿童的入学率比非项目区同类儿童提高了10个百分点[12]；“纳舒努马”评估则发现，参与儿童在六个月大时发育迟缓的可能性低20%—22%[13]。这些项目一边保护家庭消费，一边促进教育、改善营养、加强人力资本，有助于阻断贫困的代际传递。
BISP已从收入支持演变为更具广泛性的、应对冲击型社会保护平台。全国社会经济登记库（NSER）覆盖巴基斯坦约90%的人口[14]，动态登记机制便于识别和纳入新符合条件的家庭，二者共同为与灾害管理机构、政府部门及其他社会保护主体协作开展应急响应提供了成熟基础。其数据、支付和发放体系使危机时期的援助得以快速扩大——通过既有受益人的纵向扩面、向新受灾家庭的横向扩面、以及依托既有发放机制的“搭车”式扩展。再加上数字支付、金融包容、人力资本发展以及与生计和恢复类项目的衔接，这些能力有助于保护脆弱家庭、增强其抵御冲击的韧性[15]。
巴基斯坦在重大危机中的应对证明了这套基础设施的价值。2020年新冠疫情防控期，“埃赫萨斯紧急现金”（Ehsaas Emergency Cash）计划将8171短信服务与NSER数据、生物识别验证相结合，数周内即发放约1790亿卢比的一次性补贴（每户1.2万卢比），覆盖约全国一半人口[16]。2022年洪灾后，BISP利用同一套发放基础设施向约270万受灾家庭每户发放2.5万卢比，累计发放超过680亿卢比。这些经历表明，对社会保护永久性基础设施的投入，能够在冲击来临时支撑起快速、可规模化的响应。
巴基斯坦“拜特-乌尔-马尔”（Bait-ul-Mal，PBM）成立于1991年，是为脆弱和弱势群体提供精准救助的重要社会福利机构。它每年向超过100万贫困旅客和日薪劳动者提供食物和住所，为包括重症患者在内的困难病人提供免费医疗，为地中海贫血患者提供免费专科治疗。通过165个妇女赋权中心（WEC），PBM向寡妇、孤儿和弱势妇女提供津贴和免费职业技能培训，促进就业和自力更生。它还运营160所童工康复学校（SRCL），为从危险劳动中解救的儿童提供免费小学教育、书本、校服、津贴和医疗保健。通过“巴基斯坦甜蜜之家”（Pakistan Sweet Homes），PBM为孤儿提供住宿、营养、教育和医疗。它还为“特殊朋友”（有特殊需要的人士）提供经济救助和辅助器具。总体上，这些干预把紧急救助与医疗、教育、技能发展、儿童保护和残障包容结合起来，帮助脆弱个人和家庭改善福祉和尊严，增强自力更生前景[17]。
巴基斯坦的减贫“毕业”方法把社会保护与通向可持续生计的路径连接起来。这一方法由巴基斯坦减贫基金（PPAF）2008年在65个村庄试点的“瞄准极端贫困人口”（TUP）模式发展而来，将社会动员、生产性资产、技能、免息金融、储蓄、企业发展、市场对接相结合，并根据家庭的需求和能力提供量身支持。
巴基斯坦的“毕业”路径提供连续谱式的支持：从最脆弱人群的社会救助和人力资本发展，到以技能发展、生产性资产和生计支持实现生产性包容；随着家庭经济能力增强，支持可延伸至免息金融、储蓄动员和市场对接，进而接入小额信贷、正规金融服务和中小企业（SME）支持。其最终目标是帮助家庭实现可持续生计和经济自立，同时承认“毕业”路径、进步速度和所需支持因家庭情况与能力而异。
国家减贫毕业计划（NPGP）由国际农业发展基金（IFAD）和巴基斯坦政府共同出资，2019—2025年在巴最贫困的21个县为BISP受益家庭实施这一综合方案。该计划在BISP现金援助基础上，提供生产性资产转移、免息贷款、职业技能和生计技能培训、社会动员和社区机构建设的一揽子支持，以增强家庭创收能力，促进可持续生计和经济自立。项目累计覆盖370,567户。独立第三方终期评估显示：47%的家庭收入增长至少30%；创造17.9万个新增就业机会；58%的家庭从BISP无条件现金转移计划中“毕业”退出；73%的家庭采纳了气候智慧型实践；48%的妇女报告在家庭决策中的参与度提升。这些成果彰显了社会保护与生产性支持相结合的潜力[18]。
巴基斯坦“腾飞”第十三个五年规划（Uraan Pakistan）中“人民议程：社会保护与减贫毕业”使命（Mission 9）设想，把减贫“毕业”制度化为一项持续的国家发展战略，从独立的项目走向经济赋权、生产性就业和自立自强的综合框架。它强调联邦与省级项目的衔接、跨机构协调和部门协同，在社会保护、生产性资产、技能发展、免息金融、就业创造和市场对接之间形成协同效应。在汲取国家减贫毕业计划（NPGP）经验教训和正在通过“毕业与就业促进计划”（PGEP）扩大实施的基础上，Mission 9为整合这些干预、减少重复、推动脆弱家庭从社会救助走向可持续生计和经济独立，提供了更宏观的政策框架。
中小微企业（MSME）的发展壮大在减贫中发挥着重要作用——它们创造就业、扩大自雇、提高收入水平，让低收入家庭得以立业。巴基斯坦超过520万家中小微企业贡献了约40%的GDP和非农业部门约78%—80%的就业。但信贷、技能、技术和市场获取对许多企业仍是挑战。要提高这类企业的收入，必须解决一系列问题，包括偏远社区中妇女、青年和其他弱势群体的困难。因此，要实现可持续减贫，社会保护必须辅以使贫困和脆弱家庭能够建立、发展和维持生产性企业的政策和投资[19]。
巴基斯坦的经验凸显了社区组织和社区主导型发展在实现包容性、可持续减贫中的作用。通过巴基斯坦减贫基金（PPAF），超过267万户家庭通过由17万多个社区机构和44万个信贷及共同利益小组组成的基层网络组织起来。这些组织使社区能够识别本地优先事项、参与规划、管理发展项目、获取资金，并增强生计和韧性。通过培育本地主人翁意识、集体行动和问责机制，它们还帮助发展项目触达偏远和服务不足的家庭。巴基斯坦的经验证明，社区不仅仅是发展的受益者；当它们被组织起来并获得赋能时，就成为实现和巩固发展成果积极的伙伴[20]。
尽管巴基斯坦仅占全球温室气体排放的很小份额，却在历年全球气候风险指数（Global Climate Risk Index）中位居全球气候最脆弱国家前十之列。2010年、2022年和2025年的接连“超级洪水”，加上干旱、热浪和其他气候诱发的灾害，足以说明这种脆弱性的严重程度。2022年洪灾影响3300万人，造成超过300亿美元的损失，使840万—910万人返贫[21]。2025年洪灾叠加了这一反复发生的灾害冲击，造成房屋损毁、基础设施和生计中断。这类灾难性事件很可能对贫困家庭产生不利的分配后果——他们缺乏资源和任何形式的冲击吸收能力，易受暂时性收入损失影响，其脱贫能力也因此被削弱。
对巴基斯坦而言，建设气候韧性是加快减贫的必要前提。这意味着要构建惠贫的社会保护体系，通过早期预警系统、恢复生计住房和生产性资产援助等方式提供及时响应和支持。其他符合这一框架的干预还包括：在印河三角洲与Delta Blue Carbon合作推进红树林修复和社区适应，支持沿海社区；通过信德省“人民住房计划”为洪灾受灾群众提供替代性住房；以及在吉尔吉特-巴尔蒂斯坦和开伯尔-普什图省气候脆弱山区实施GLOF-II项目，改进冰川湖溃决洪水早期预警系统和防护基础设施，增强韧性。这些措施连同生计机会拓展、气候适应型基础设施和社区适应，将帮助家庭缓冲频繁发生的气候冲击，实现脱贫。
妇女和青年是巴基斯坦惠贫增长和发展议程中的重要群体。据《巴基斯坦经济调查2025—26》，女性劳动参与率仅为24%，男性为80.1%。“腾飞巴基斯坦”规划Mission 9提出，到2029年将女性劳动参与率提高17个百分点。15—29岁的青年占巴基斯坦人口的26.5%（6700万）。这一人口红利需要通过技能、创业发展、数字素养和青年就业投资来释放，以加快广泛基础上的减贫和可持续发展。在巴基斯坦的语境下，通过教育和技能投资解决青年失业问题、提升其就业能力，有可能触发即期和长期的社会经济发展收益。这些人口结构和发展挑战，也为区域内就扩大妇女经济参与和青年就业以提升生产率、实现减贫开展知识交流，提供了广阔空间[22]。
社会救助、住房保障和健康保护虽是减贫和防止脆弱家庭返贫的重要渠道，但要解决这类家庭的多重剥夺，还需现金与非现金转移相结合。“总理优惠住房贷款”（“Wazir-e-Azam Apna Ghar”计划）着眼于挖掘住房自有潜力，为符合条件的借款人提供可负担住房融资，从而促进经济增长、创造就业、缓解城市拥挤、改善生活水平。同样，总理健康卡计划旨在为困难家庭提供免押金住院和治疗，降低因病致贫风险。这些举措聚焦稳定生计和社区服务，致力于增强韧性，保护家庭免受疾病、年老和经济冲击带来的财务风险。
发展中国家的减贫战略普遍面临财政空间有限的挑战——偿债成本上升、经济波动、多个部门需要加大投资以促进增长和社会转型，都压缩了可用财力。因此，发展伙伴可以通过优惠融资、技术援助、技术转让、制度建设、风险管理和私营部门合作等方式，为减贫干预贡献力量、放大其效果。
联盟《2026—2028年三年行动计划》的通过，为把联盟的愿景转化为务实合作奠定了基础。其价值可以体现在同伴互学、技术合作、能力建设和围绕共同发展挑战的务实伙伴关系上。潜在合作领域包括：贫困测量与社会经济登记、社会保护数字递送、应对冲击型社会保护、减贫“毕业”与生产性包容、农村生计与农业生产力、社区主导型发展、妇女经济赋权、青年技能与就业、气候适应型基础设施与生计、创新发展融资、监测评估。重点应放在证据和落实上——不仅讨论哪些做法有效，还要弄清哪些无效、成本几何、需要怎样的制度安排、必须进行哪些调适。
巴基斯坦很荣幸担任联盟委员会副主席之一。这一职责既为联盟务实议程贡献力量提供了机会，也是向他方学习的契机。巴基斯坦可以在BISP和NSER、社会保护数字递送、减贫“毕业”、社区机构、免息金融、灾害应对、气候适应型住房和生计等方面分享经验。
全球减贫挑战规模太大、复杂程度太高，任何国家或机构都无法独自应对。然而，最近几十年的经验证明，重大进步是可能的。摆在联盟面前的任务，是把多元的经验连接起来并转化为务实合作——帮助各国调适行之有效的做法、弄清无效的教训、形成适合自身情况的解决方案。
国际合作的最高价值，最终要体现在触达人、改变生活上：一位农民获得生产性资产并对接了市场；一位妇女开立了第一个安全的金融账户；一个孩子因为家庭获得应有支持而留在学校；一个家庭重建了气候适应型的住房；一名青年掌握了一技之长并实现就业；一个脆弱家庭在冲击将其推入更深贫困之前获得了及时援助。因此，发展合作应当建立在伙伴关系而非等级关系之上，建立在互学互鉴而非单向知识转移之上，建立在重视实践而非空泛宣示之上。
消除贫困不是一国、一组织或一代人所能完成的任务，它是全人类的共同事业。联盟为把肩负这一共同事业的成员国家的经验、知识和决心汇聚起来提供了平台。作为副主席，巴基斯坦愿贡献自身经验、向伙伴学习，与全体成员在这一共同平台上携手抗击剥夺。我们的目标应当是：建设一个人人享有尊严与保障、满怀希望、没有贫困的世界。
注释
[1] 世界银行与国务院发展研究中心：《中国40年减贫：驱动因素、世界启示与未来方向》（华盛顿：世界银行，2022年）；世界银行新闻稿，2022年4月1日。
[2] 联合国经济和社会事务部引联合国人居署估计：《全球约3亿人无家可归，近28亿人缺乏适足住房》，2025年。
[3] 联合国人居署：《巴基斯坦城市化：建设包容和可持续的城市》。
[4] 巴基斯坦政府、亚洲开发银行、欧盟、联合国开发计划署和世界银行：《巴基斯坦2022年洪水灾后需求评估》（2022年10月）；另见联合国人道主义事务协调厅《巴基斯坦2022年季风洪水形势报告第10号》（2022年10月28日）。
[5] 联合国人道主义事务协调厅：《巴基斯坦2025年季风洪水：救济和早期恢复支持计划》（2025年10月—2026年4月），援引国家灾害管理局数据。
[6] 联合国：国际消除贫困日（2026年10月17日，2026年焦点：“人人享有安全家园”）。
[7] 中国农业农村部：《全球减贫与发展伙伴联盟举行第一次委员会会议》，2026年5月27日。
[8] 同[7]。
[9] 新华社：《中国持续减贫努力为全球提供经验》，2026年5月29日。
[10] 联合国大会1978年12月19日第33/134号决议，核可《促进和实施发展中国家间技术合作的布宜诺斯艾利斯行动计划》。
[11] 巴基斯坦政府财政部财政司：《巴基斯坦经济调查2025—26》第16章；贝娜齐尔收入支持计划官方项目数据。
[12] Iftikhar Cheema等：《贝娜齐尔收入支持计划：Waseela-e-Taleem有条件现金转移评估》（牛津政策管理公司，2016年7月）。
[13] 阿迦汗大学“贝娜齐尔·纳舒努马”计划终期影响评估，见Dawn：《贝娜齐尔计划降低儿童发育迟缓率：研究》，2026年5月8日。
[14] 贝娜齐尔收入支持计划：国家社会经济登记库数据（2026年），巴基斯坦减贫与社会安全部提供。
[15] Thomas Bowen等：《适应性社会保护：建设抵御冲击的韧性》（华盛顿：世界银行，2020年）。
[16] 巴基斯坦政府：《埃赫萨斯紧急现金：新冠危机期间保护弱势群体的数字化方案》（伊斯兰堡，2020年12月）。
[17] 巴基斯坦拜特-乌尔-马尔（PBM）官网。
[18] 巴基斯坦减贫与社会安全部：《国家减贫毕业计划（2019—2025）终期报告》。
[19] 巴基斯坦中小企业约占企业总数的90%，贡献近40%的GDP、约25%—30%的出口和78%—80%的非农业就业；中小企业发展局（SMEDA）1998年成立于工业与生产部。来源：SMEDA官网。
[20] 巴基斯坦减贫基金（PPAF）官网。
[21] 巴基斯坦政府、亚洲开发银行、欧盟、联合国开发计划署和世界银行：《巴基斯坦2022年洪水灾后需求评估》（2022年10月）；开发计划署巴基斯坦新闻稿。
[22] 巴基斯坦政府财政部财政司：《巴基斯坦经济调查2025—26》第12章“人口”第12.1-a节。
