脱离“饥饿地图”对全球南方国家合作的启示

奥斯马尔·里贝罗·德·阿尔梅达·朱尼尔

全球减贫与发展伙伴联盟委员会副主席

巴西社会发展和援助、家庭和抗击饥饿部常务副部长

2026年国际消除贫困日到来之际，全球数据既令人担忧，也带来些许希望。联合国粮食及农业组织与其他联合国机构共同发布的最新一期《世界粮食安全和营养状况》报告显示，全球仍有超过6.7亿人处于饥饿状态。报告指出，食品价格上涨是造成饥饿的结构性原因之一。对于将大部分收入用于购买食品的家庭而言，价格上涨带来的负担仍然尤为沉重。

正是在这样的背景下，我作为全球减贫与发展伙伴联盟（GPPAD）委员会副主席，受邀探讨全球减贫进程，以及国家间合作在其中发挥的作用。我力求从巴西的经验出发回应这两个问题。在巴西社会发展部工作，使我得以近距离观察这些实践，而这些实践也能为上述两个问题提供启示。

2014年，巴西首次脱离“饥饿地图”。此前十余年间，巴西将现金转移支付、学校供餐、政府采购家庭农业产品以及保障半干旱地区用水等政策结合起来，持续推进抗击饥饿工作。此后，由于一个违背民众利益的政府执政，巴西在随后的几年中重新被列入“饥饿地图”。2025年，巴西再次脱离“饥饿地图”：联合国粮农组织的报告显示，在2022—2024年这三年间，巴西营养不足发生率低于2.5%。这种脱离、重返、再脱离“饥饿地图”的经历，或许是巴西最值得分享的经验教训。它表明，当国家决定以有效的政策工具直面饥饿问题时，饥饿就会减少；当这些政策工具失去支撑时，饥饿又会卷土重来。因此，巴西第二次脱离“饥饿地图”，必须建立在比第一次更加稳固的制度基础之上。

统一登记系统、家庭补助计划、食品采购计划、蓄水池计划和农村生产扶持计划，如今已在跨部委的“巴西消除饥饿计划”和国家粮食和营养安全体系框架内协同运行。统一登记系统使公共部门能够根据姓名和住址准确识别贫困家庭；农村生产扶持计划则使受益者收入提高了约30%。大量州和市镇加入了这一体系。

这些成果的取得，离不开长期以来为思想准备和社会动员所付出的不懈努力。早在20世纪40年代，若苏埃·德·卡斯特罗就提出，饥饿本质上是一个社会经济问题，它源于政治选择，也能够通过政治选择加以扭转。巴西恢复民主进程后，一系列公民行动使这一认识日益成熟，促使巴西自2003年起将对问题的认识转化为具体公共政策。正是在那一年，零饥饿计划在皮奥伊州半干旱地区的瓜里巴斯起步。

中国的减贫实践有着不同的发展路径，取得的成就规模也有所不同。按照世界银行采用的国际贫困线，在约四十年的时间里，中国有大约8亿人摆脱了极端贫困。世界银行认为，这一进程的速度和规模在历史上前所未有。这些成就来自经济增长、结构转型、基础设施投资与政策支持的共同作用，其中政策支持逐步聚焦于仍处于脆弱境况的群体。2021年，中国宣告消除了境内绝对贫困。这一努力的源头可追溯到20世纪80年代末开展的地方探索，例如福建省宁德的实践，着力因地制宜推动发展，并为农村建设基础设施。

巴西与中国在人口规模、政治组织形式、经济结构和国家治理能力方面存在差异。正因两国发展路径不同，对其进行比较才更有价值。对其他国家而言，关键在于了解：两国运用了哪些政策，由哪些机构提供支撑，如何将政策实施扩大到所需规模，以及各自经验中的哪些部分仍与其形成时的历史条件密切相关。

为回应这些问题，巴西在担任二十国集团主席国期间倡议成立抗击饥饿与贫困全球联盟。2024年11月18日，巴西总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦在里约热内卢举行的二十国集团领导人峰会上正式启动该联盟。联盟由三大相互补充的支柱构成：国家支柱体现各国实施抗击饥饿和贫困政策及项目的承诺；融资支柱着力为这些行动对接所需资金；知识支柱汇聚高校、研究中心和技术机构，提供实证依据，并帮助各方将其他环境下已得到验证的政策因地制宜地加以应用。

在这一机制下形成的“政策工具箱”，收录了来源多样的实践经验，从巴西和墨西哥的现金转移支付，到中国的乡村振兴和印度的小额信贷。其内容着重说明政策的制度设计、行政组织和技术援助安排，使其他国家的公共管理者能够据此评估这些政策。

巴西社会发展部（MDS）与南里奥格兰德联邦大学及中国农业大学（CAU）研究人员共同开展的中巴抗击饥饿与减贫政策良好实践项目，就是知识支柱所需开展工作的一个实例。这一项目汇集并分类整理两国的实践，包括所运用的法律工具和行政组织方式，力求使未曾亲历这些实践的人也能够理解其中的经验，为拉丁美洲、非洲和亚洲国家提供参考。这些国家今天面临的问题，与巴西和中国二三十年前面临的问题相似。这一研究过程既推动实践经验的系统梳理，也在高校形成并巩固了有关政策实践的机构记忆。这些积累甚至有助于抵御政策中断的风险，避免抗击饥饿和贫困议程被忽视、失去应有的优先地位。

此外，以中国农业大学和其他中国相关机构为例，高校开展工作应当扎根各省，深入地方实践。中国的经验表明，高校应当助力小城市的包容性发展，因为在这些地方，仅靠直接现金转移支付，还不足以帮助居民融入社会经济生活。这样，知识就不再停留于抽象层面，而是将理论知识与实践经验相结合，把历史经验转化为以各地需求为基础、经过实践检验且契合当地实际的创新解决方案。

在西方视角下，上个世纪大部分时期，国家间的发展合作被设想为一个单向过程：知识、资金和政策模式由北方国家流向南方，再根据南方社会的实际进行调整。这种合作格局及其始终存在的不对称关系至今仍未消失，但如今，南方国家直接互学互鉴的合作网络也与之并存。

今年4月，巴西社会发展部代表团与巴西国家供应公司、巴西利亚大学一道赴墨西哥考察，了解当地的“福祉商店”网络、“播种生命”计划，以及政府、生产者和经销商为稳定基本食品篮子价格而达成的协议。“福祉商店”是一个拥有超过2.6万个销售网点的公共零售网络，覆盖墨西哥超过91%的市镇，所售食品价格比市场价低至少15%。“播种生命”计划则将扶持农村人口参与生产与生态修复结合起来。这次考察为完善巴西相关项目指明了具体路径，其中包括将食品采购计划延伸至直接销售环节的可能性。它也表明，即使是政策已较为成熟的国家，只要愿意研究邻国的解决方案，也能受益匪浅。

2026年5月27日，全球减贫与发展伙伴联盟在北京成立，50多个国家参与其中。这一联盟顺应了上述合作趋势，也为其拓展了更广阔的空间。巴西参与创立这一联盟，是因为巴方认为，全球减贫与发展伙伴联盟和抗击饥饿与贫困全球联盟是相互补充的倡议。两者都立足于一个共同认识：国家应当承担消除贫困的主要责任，而保障粮食安全是这一任务不可分割的组成部分。

在我看来，以伙伴关系为合作基础，就意味着尊重每个国家根据自身条件和优先事项自主制定并实施政策。其他国家的作用，在于分享各自的经验，包括从自身错误中获得的教训，筹集所欠缺的资源，并在政策实施所需的整个过程中坚守合作承诺。这一过程往往长于政治周期和预算周期。

在今年10月17日到来之际，巴西已脱离“饥饿地图”，同时也清醒地认识到，守住这一成果，必须年复一年在预算安排、项目管理、关注食品价格和坚持自主发展的国家建设方略等方面持续努力。巴西的经验，加上中国和其他许多国家近几十年取得的进展，使我们有理由确信：即使饥饿和极端贫困波及数亿人，只要有政治决心、有能力落实决策的机构，并愿意分享所积累的经验，就能够战胜这些挑战。正是秉持这一精神，巴西参与了全球减贫与发展伙伴联盟和抗击饥饿与贫困全球联盟，期待通过共同努力，让其他南方国家涌现更多类似于瓜里巴斯和宁德的实践。

*本文为参考译稿